Недавнее назначение Алексея Резникова новым министром обороны Украины - это шаг в правильном направлении. Резников - не только высококвалифицированный менеджер, способный решать проблемы, созданные необъявленной войной с Россией, которая длится уже восьмой год. Очень важно, что он также является гражданским лицом.
Гражданский контроль над вооруженными силами Украины является ключевой частью перехода страны от советской модели к стандартам НАТО. Советский подход, которому до сих пор отдают предпочтение во многих постсоветских странах, таких как Россия и Беларусь, обычно предполагает, что высокопоставленный военный офицер занимает пост министра обороны, контролирует вооруженные силы страны и подчиняется непосредственно главе государства. Как информируют Экономические новости, об этом пишет Андрей Загороднюк, глава Центра оборонных стратегий, экс-министр обороны Украины с 2019 по 2020 год для The Atlantic Council.
Такой подход является проблематичным, поскольку президентские администрации обычно не способны контролировать сложные военные системы или осуществлять эффективный контроль над вооруженными силами. Вместо этого им требуется профессиональное министерство для выполнения этой задачи. Однако это нереально, если министерство обороны само является частью военной организации страны и подотчетно только самому себе.
Гражданский контроль над вооруженными силами обычно считается жизненно важным для защиты от попыток использования вооруженных сил для захвата власти или подрыва конституционного строя. Независимая Украина сталкивалась с угрозами такого рода. В частности, президент Янукович пытался использовать вооруженные силы против протестующих во время Революции Достоинства 2013-14 годов, но эти попытки были пресечены старшими командирами.
В первые несколько десятилетий после обретения Украиной независимости отсутствие гражданского контроля над вооруженными силами было ключевым фактором неуклонной деградации военного потенциала страны. Более того, поскольку в течение большей части этого периода украинские вооруженные силы и министерство обороны работали практически без внешнего контроля, мало кто за пределами военной верхушки знал об ухудшении ситуации.
Между тем, коррупция процветала, поскольку армейские начальники и министерские чиновники распределяли огромные бюджеты и контролировали значительные ресурсы, включая недвижимость и запасы оружия.
Начало российской агрессии в феврале 2014 года быстро обнажило плачевное состояние украинских вооруженных сил. В ходе молниеносной операции Россия смогла захватить Крым, не сделав ни одного выстрела. Это неизбежно подтолкнуло Москву к расширению кампании на материковую часть Украины. Вскоре на востоке Украины вспыхнули боевые действия, заставившие миллионы людей покинуть свои дома и посеявшие панику по всей стране. Многие опасались, что стали свидетелями последних дней украинской государственности.
Примечательно, что украинское гражданское общество отреагировало на этот момент национального кризиса мобилизацией в поддержку потрепанных вооруженных сил. Десятки тысяч людей вступили в добровольческие батальоны, а миллионы по всей стране пожертвовали все, что могли, для помощи военным.
Вопреки всему, этой “народной армии” удалось остановить наступление России. Достижение Украины в исторические весенние и летние месяцы 2014 года остается уникальным военным феноменом, который будут изучать еще долгие годы. Оно оказало огромное влияние на национальный моральный дух и изменило отношение общества к украинским военным.
События 2014 года показали украинскому обществу, что оно должно иметь гораздо больший контроль над развитием вооруженных сил страны. Растут требования к снижению бюрократии, повышению прозрачности, подотчетности и более эффективному руководству. Одним словом, общество начало понимать ценность профессионального гражданского надзора.
Хотя институциональные рамки гражданского контроля над украинскими военными остаются недостаточными, неформальная роль активистов и прессы изначально помогла преодолеть некоторые из этих ограничений. Однако гражданскому обществу не хватает инструментов для создания эффективной и устойчивой современной армии. В годы после 2014 года становилось все более очевидным, что Украине необходим более институционализированный подход к вопросу гражданского надзора.
В 2018 году Украина приняла новый Закон о национальной безопасности, который внес ряд новшеств в структуру и деятельность вооруженных сил страны. Важно отметить, что в нем было предусмотрено, что министр обороны и заместители министра должны быть гражданскими лицами. Однако в законе не был оговорен период между увольнением из вооруженных сил и занятием министерских должностей.
Еще одним недостатком была путаница в системе подчинения, когда главнокомандующий вооруженными силами напрямую подчинялся как президенту, так и министру обороны. Также не было четких мер предосторожности, если главнокомандующий игнорировал приказы министра обороны.
Это приводило к конфликтам, которые можно было разрешить только с помощью вмешательства президента как верховного главнокомандующего. Некоторые циники предполагали, что так и было задумано с самого начала, и утверждали, что двусмысленность нового закона устраивала президента Порошенко, который, по слухам, хотел присвоить себе некоторые полномочия министра обороны.
Между тем, украинский парламент по-прежнему имел очень мало влияния на управление вооруженными силами. Помимо утверждения ежегодных оборонных бюджетов и программ закупок, депутаты вообще не имели особых рычагов влияния. Показательно, что с 2015 года до середины 2019 года министр обороны ни разу не принял участия ни в одном заседании парламентского комитета по безопасности и обороне.
Риски, созданные законом 2018 года, не остались незамеченными. Вскоре после публикации закона ряд западных экспертов подготовили документ, в котором было предложено, как устранить недостатки новой системы. Однако усилия по реализации этих рекомендаций пока оказались безрезультатными.
Преемник Порошенко, Владимир Зеленский, продемонстрировал большую готовность делегировать полномочия в военных вопросах. Однако неоднозначность закона 2018 года способствовала дальнейшему разжиганию конфронтации между военным руководством страны и министерством обороны.
Ситуации не способствовал тот факт, что министр обороны до Резникова был бывшим военным, который часто предпочитал носить генеральскую форму при посещении военных, несмотря на свой официальный гражданский статус. Это подчеркнуло недостатки существующей системы и подчеркнуло необходимость подлинно гражданского руководства в министерстве обороны.
В перспективе министр обороны Украины должен иметь четко определенные сферы ответственности, такие как разработка политики, управление ресурсами и закупками, а также профессиональный надзор. В то же время, министр обороны не должен конкурировать с высшим военным командованием или слишком непосредственно вмешиваться в чисто военные вопросы.
Как авторитетный правительственный чиновник и гражданский человек, Резников выглядит вполне подходящим кандидатом на пост нового министра обороны страны. Его назначение свидетельствует о том, что украинский политический истеблишмент все больше ценит то, что требует эта должность, и больше не стремится назначать военных на эту ключевую роль. Это приближает Украину к стандартам НАТО, а переход к гражданскому контролю отражает собственные потребности Украины в безопасности, а не какие-либо обязательства перед партнерами страны.
