Сьогодні Україна стоїть на порозі кардинальних змін, які вже назріли давно. Мова йде про процеси децентралізації, які відбуваються у житлово-комунальному господарстві та в межах всієї фінансової системи держави – децентралізація як у випадку із забезпечення теплом та основними комунальними послугами, так і зі зміцненням фінансової спроможності органів місцевого самоврядування. Яким чином вони пов’язані і чи можуть вони підсилювати один одного?
Якщо необхідність надання більшої фінансової автономії на місцевий рівень була актуальною протягом довгого часу, то низькі ціни на основні комунальні послуги весь час відкладали вирішення проблем у житлово-комунальному господарстві. Але поступове підвищення ціни на газ та тарифів на комунальні послуги у 2014-2015 рр. стали точкою неповернення, надали особливої ваги та актуальності реформі системи централізованого постачання тепла та гарячої води, оновлення житлового фонду і, саме головне, – відходу від монополії ЖЕКів та створення умов для прозорого ринкового ціноутворення на комунальні послуги.
Проблеми, які накопичились у житлово-комунальному господарстві, не вдавалося вирішити до цього часу через невідповідність собівартості та ціни на послуги, нестачу коштів у державному бюджеті, дефіцитності місцевих бюджетів. Все це пояснює неспроможність влади та органів місцевого самоврядування підтримувати в належному стані та оновлювати відповідні основні фонди. Саме делегування на місцевий рівень більших фіскальних повноважень задля підсилення фінансової спроможності може стати вагомими фактором, який дозволить почати вирішувати проблеми, які накопичились.
Проте використання тільки фіскальних інструментів не дасть можливість акумулювати необхідні фінансові ресурси. Так, за даними Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, для модернізації житлового фонду країни за найбільш оптимістичними підрахунками потрібно близько 500 млрд. грн. Це кошти, яких у державному бюджеті та місцевих бюджетах немає, тому виникає потреба у залученні коштів міжнародних фінансових інституцій та фінансового ринку.
Іншим важливим фактом є те, що мешканці багатоповерхових будинків не мали достатніх можливостей самостійно управляти спільним майном, що призвело до відсутності протягом довгого часу ефективної системи управління багатоповерховими будинками. Через це питання покращенням рівня енергоефективності будинків та оптимізації рівня споживання послуг «зависло у повітрі». Фактично, ЖЕКи відповідали за все і ні за що водночас.
Сучасний стан забезпечення теплом та гарячою водою в Україні
За існуючих умов основними споживачами теплової енергії є саме житлово-комунальний сектор (44%), промисловість (35%) та інші галузі економіки (близько 21%) йдуть за ним.
Частка централізованого опалення у загальній структурі теплопостачання України складає близько 42%, централізованою системою теплопостачання забезпечується близько 60% загальної площі, гарячим водопостачанням понад 40% загальної площі житлового фонду України. Загальний виробіток теплової енергії ТЕЦ, котельнями різного призначення, індивідуальними генераторами тепла та іншим джерелами складає порядку 230-240 млн. Гкал на рік.
Постачання теплової енергії споживачам здійснюється тепло-генеруючими, теплотранспортуючими і теплопостачальними організаціями, які на даний час підпорядковані різним відомствам (Мінпаливенерго, Міністерству житлово-комунального господарства, місцевій владі та іншим). В Україні функціонує 21 обласне і 17 міських об’єднань та підприємств комунальної теплоенергетики.
На сьогоднішній день можна виділити низку слабких місць та проблем системи централізованого теплозабезпечення та постачання гарячої води в Україні:
- Технічна відсталість системи, що характеризується високим рівнем фізичного та морального зносу. Значною проблемою теплового господарства є низька надійність теплотрас і їх незадовільна теплоізоляція.
На початок 2014 року у застарілому та аварійному стані знаходилось 5,6 тис. км теплових і парових мереж, що становить 15,7% від їх загальної протяжності (для порівняння: за підсумками 2010 року вимогам технічної експлуатації не відповідало 13,1% мереж). У 2011 року – зафіксовано близько 6,5 тис. аварійних мереж. При нормі перекладання тепломереж — 900 км щорічно, замінюються тільки 500 км, мережі відремонтовані лише на 45%.
- Низька ефективність системи, значний рівень втрат теплової енергії. Внаслідок технічної відсталості устаткування та високого рівня його фізичного зносу втрати теплової енергії складають понад 12 млн. Гкал щорічно, що становить близько 12% обсягів виробленої теплової енергії (або 13% обсягів відпущеної теплової енергії). У перерахунку на природній газ — понад 2,1 млрд куб. м або 15% його загального споживання галуззю.
- Неефективна структура споживання енергоресурсів, орієнтована на надмірне споживання газу. Природний газ є основним видом палива, що використовується для централізованого теплопостачання в Україні – від 60 до 70% у структурі собівартості теплової енергії.
- Низький рівень забезпечення приладами обліку та регулювання теплової енергії. Станом на кінець 2015 року користувачі централізованого опалення лише на 60% були оснащені лічильниками.
- Неефективна система державної підтримки. Характерною рисою бюджетної підтримки є здійснення її на безповоротний основі.
- Високий рівень монополізації ринку та низький рівень прозорості системи ціноутворення на послуги централізованого теплопостачання та забезпечення гарячою водою.
Проте, безумовно, в першу чергу слід почати з найбільшої проблеми, яка існує на сьогоднішній день – питанням ціноутворення, оскільки на даний час в Україні встановлення тарифів на централізоване постачання тепла та гарячої води відноситься до компетенції спеціального органу – Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП). Сам же порядок формування такого роду тарифів визначено у Постанові Кабінету Міністрів України від 01.06.2011, № 869.
Рис. 1. Тарифи на централізоване постачання гарячої води та опалення в м. Київ
Джерело: за даними “Київенерго“
Саме після рішення НКРЕП №1171 від 31 березня 2015 року відбулося безпрецедентне підвищення тарифів на централізоване опалення та постачання гарячої води. В підсумку, вартість таких послуг, наприклад в м. Києві, для опалювального сезону 2015/2016 рр. зросла майже вдвічі (див. рис. 1).
Проте вже у липні 2016 році планується наступне підвищення тарифів на вищезазначені види комунальних послуг. Так, за попередніми даними НКРЕКП, вартість теплової енергії і послуг централізованого опалення для населення має зрости на 75-90%, а на гаряче водопостачання – до 63-78 гривень за кубометр.
І якщо після зростання тарифів у листопаді 2014 року частка витрат домогосподарств на утримання житла, комунальні послуги під час опалювального сезону 2014/2015 становила майже 15% у структурі споживчих витрат (за даними Державної служби статистики України), то очевидно, що із підвищенням тарифів на постачання тепла та гарячої води для сезону 2015/2016 майже вдвічі, цей показник зріс також. Що буде після чергового підвищення тарифів у 2016 році можна тільки уявити.
Для порівняння, у Німеччині частка витрат домогосподарств на утримання житла, опалення, водопостачання складає близько 23% від загального обсягу споживчих витрат. Проте в даному випадку мова йде про переважання децентралізованого забезпечення майже всіма видами комунальних послуг (окрім постачання води та водовідведення), що значно скорочує собівартість таких послуг та сприяє скороченню витрат, які виникають під час транспортування.
Якщо подивитися структуру існуючого в Україні тарифу на постачання тепла та централізоване постачання гарячої води, то можна побачити, що від 84 до 97% складають витрати на виробництво тепла, де 8,8% становлять витрат на транспортування виробленого тепла. Фактично, це є перше джерело для скорочення вартості таких послуг у випадку переходу від централізованого до децентралізованого забезпечення вищезазначених послуг (див. табл. 1).
Таблиця 1. Складові тарифів “Київенерго” на централізоване постачання тепла та гарячої води у 2016 році
| Тариф
на теплову енергію |
Тариф
на централізоване опалення |
Тариф
на гаряче водопостачання |
| – тариф на виробництво теплової енергії – 90,8%
– тариф на транспортування теплової енергії – 8,8% – тариф на постачання теплової енергії – 0,4% |
– тариф на теплову енергію – 97%
– витрати на комунальну послугу – 3% |
– тариф на теплову енергію – 84%
– витрати на комунальну послугу – 3% – витрати на закупівлю холодної води – 11,2% – витрати на повірку лічильників – 1,8% |
Джерело: дані “Київенерго”
Відмова від централізованого опалення та постачання гарячої води дозволить скоротити і втрати тепла при транспортуванні, що дасть можливість майже двічі скоротити споживання газу, з якого на 60-70% складається собівартість даних послуг (див. рис. 2). Всі ці першочергові заходи призведуть до значного скорочення витрат на виробництво тепла та гарячої води для населення за відсутності необхідності “обігрівати вулиці” теплотрасами, які мають низький рівень енергоефективності, та дозволить скоротити споживання дорогих енергоресурсів (зокрема газу).
Рис. 2. Структура тарифів на централізоване опалення та постачання гарячої води за елементами витрат в м. Київ, 2016 рік
Джерело: дані “Київенерго”
Таким чином після запланованого чергового підвищення тарифів на опалення та гарячу волу у липні 2016 року для населення не залишиться іншого виходу, як шукати альтернативні шляхи забезпечення себе теплом, поступово відмовлятися від централізованої системи постачання комунальних послуг, де низький рівень енергоефективності та високий рівень втрат енергії в процесі виробництва та постачання до кінцевого споживача разом із підвищенням цін на енергоносії призводить до стрімкого зростання цін на кінцеві послуги.
Законодавчі зміни у сфері забезпечення теплом та фіскальна децентралізація
Зміни в законодавстві, які вступають в силу з 2016 року, передбачають передання повноважень з прийняття рішень від ЖЕКів до ОСББ (об’єднання співвласників багатоповерхових будинків) та ЕКСО-підприємств (енергосервісних підприємств) мають на меті забезпечити встановлення конкурентоспроможної ринкової ціни на відповідні послуги.
Саме тому зміни, які передбачаються в системі управління житловим фондом можуть створити необхідні умови для поступового покращення ситуації. Мова йде про вступ в дію норми Закону України “Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку” (№1565 від 14.05.2015), за якою в будинках, де не було створено ОСББ, передбачається призначення управителя на конкурсних засадах виконавчим органом місцевої влади. Даний закон дає можливість самостійно обирати постачальника послуг для будинку та відмовлятися від них у разі неякісного обслуговування. Фактично, це означає відхід від монополії ЖЕКів, створення конкурентних ринкових умов у сфері надання житлово-комунальних послуг, що відкриває шлях для залучення ресурсів фінансового ринку, необхідних для скорочення споживання обмежених, дорогих ресурсів, підвищення рівня ефективності їх використання.
Передбачається також поступово надати можливість приватним енергосервісним компаніям (ЕСКО) виконувати функції ЖЕКів. Нормативна база для функціонування ЕСКО-компаній була закладена у 2015 році після прийняття Закону України “Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації” (№327-VIII від 09.04.2015) та внесення змін до Бюджетного Кодексу України, згідно з якими бюджетні установи мають право заключати договори, спрямовані на скорочення споживання та витрат на оплату паливно-енергетичних ресурсів, житлово-комунальних послуг порівняно до споживання за відсутності таких заходів. Оплата за такі послуги буде здійснюватися за рахунок економії коштів. Залишок коштів від такої економії може бути зарахований до бюджету розвитку на місцевому рівні (стаття 71 Бюджетного Кодексу у відповідності до змін, внесених Законом України № 328-VIII від 09.04.2015). Очевидно, що функціонування ЕКСО-компаній у приватному секторі буде відбуватися в межах існуючих норм, які регулюють цивільно-правові відносини.
Додаткове джерело для проведення реформи у сфері надання житлово-комунальних послуг може бути сформовано за рахунок фіскальної децентралізації, яка також відбувається сьогодні в Україні. Мова йде про надання органам місцевого самоврядування більших фінансових повноважень не тільки при формуванні доходів місцевих бюджетів, а й в частині здійснення запозичень. Фактично, змінами, які були внесені до Бюджетного Кодексу України від 07.07.2011 та 28.12.2014 всі місцеві ради тепер мають право брати в борг у міжнародних фінансових інституцій, а місцеві запозичення – лише Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Київська, Севастопольська міські ради, міські ради міст обласного значення (стаття 16 Бюджетного Кодексу України).
По суті, окрім зростання обсягів податкових надходжень місцеві органи влади матимуть можливість скористатися ресурсами фінансового ринку, призначеними для фінансування проектів у сфері енергоефективності, виробництва відновлюваної енергії, скорочення викидів парникових газів. Саме для таких проектів фінансові установи розробили цілу низку інструментів, які дозволяють залучити відносно дешеві фінансові ресурси для вищезазначених проектів. Важливо і те, що результати таких проектів окрім прямої фінансової вигоди (відсотки) пов’язані також із можливістю отримання додаткових “продуктів” (сертифіковані одиниці скорочення видиків парникових газів, вироблена відновлювана енергія, зекономлені платежі за використання тепла, енергоносіїв, тощо). Саме додаткові продукти дають можливість значно знизити вартість залученого для реалізації капіталу та рівень ризику за проектами.
Фінансові інструменти реформування галузі теплозабезпечення
Фактично, окрім класичного варіанту кредитування з боку міжнародних фінансових інституцій, залучення коштів фінансового ринку може тепер відбуватися за декількома шляхами: по-перше, через запровадження спеціальних кредитних продуктів для ОСББ (об’єднання співвласників багатоповерхових будинків), по-друге, через органи місцевого самоврядування, які матимуть більше фінансової свободи та повноважень та, по-третє, через ЕСКО-компанії. Якщо перший шлях вже використовується в Україні (хоч і не дає поки вагомих результатів), то два останніх мають найбільші можливості із залучення необхідних ресурсів з фінансового ринку та їх продуктивного використання.
Вони не є новими і механізми фінансування за цими двома шляхами вже відпрацьовані закордоном, проте вимагають побудови нової інфраструктури фінансового ринку. Мова йде про питання обліку та звітності за отриманими в результаті реалізації проектів з підвищення рівня енергоефективності житлових об’єктів, систем виробництва та забезпечення теплом. Оскільки без звітів за результатами реалізації таких проектів неможливо використовувати спеціально розроблений фінансовий інструментарій та довести власникам капіталу можливість отримання додаткових продуктів, прирощення активів в результаті вкладання коштів.
Наприклад, в частині верифікації результатів та звітності за подібними проектами в корпоративному секторі використовуються різні підходи: GRI (Global Reporting Initiative), SASB (Sustainability Accounting Standards Board), IICR (International Integrated Reporting Council), тощо. На рівні муніципальному найбільшого поширення набула методологія, розроблена CDP (Carbon Disclosure Project).
Саме маючи звітність, яку вимагають на фінансовому ринку інвестори, фінансові посередники, компанії та муніципалітети мають можливість отримати необхідні відносно дешеві (у порівнянні із звичайними фінансовими інструментами) кошти для реалізації проектів із підвищення рівня енергоефективності, розбудови потужностей з виробництва енергії з альтернативних джерел, скорочення викидів парникових газів, тощо. Отримані результати представляють собою, по суті, додатковий продукт (актив), за рахунок якого можна суттєво знизити вартість залучення ресурсів та зменшити існуючі в межах інвестиційних та кредитних угод ризики за рахунок гарантованих майбутніх платежів, які будуть отримані в результаті економії ресурсів.
В першу чергу слід згадати про такий клас фінансових інструментів як “зелені облігації”, завдяки яким вже за підсумками 2015 року вдалося акумулювати майже 100 млрд. дол. по всьому світу (дані Climate Bond Initiative). Темпи росту даного ринку є вражаючими, оскільки у 2015 році він зріс у порівнянні з 2014 роком майже у 5 разів. Головною відмінністю цих інструментів від звичайних облігацій є той факт, що надходження по ним йдуть на фінансування проектів у галузі енергоефективності, виробництва “зеленої енергетики”, очищення води та в галузі лісового господарства.
Одну з важливих ролей в структурі випущених “зелених облігацій” поряд з корпоративними відіграють муніципальні “зелені облігації”. Акумульовані за допомогою муніципальних “зелених облігацій” кошти використовуються для фінансування проектів, пов’язаних з розбудовою відновлюваної енергетики, підвищенням рівня енергоефективності, очищення води та “чистий транспорт” на локальному рівні. Перевагою даного інструменту є той факт, що рівень ризику є значно нижчим за той, що мають звичайні муніципальні облігації. Все це пов’язано з існуванням забезпечення у вигляді економії ресурсів, яка має місце в результаті провадження проектів з енергоефективності, майбутніх платежів за користування виробленої альтернативної енергетики або сертифікованих обсягів скорочення викидів парникових газів. Саме через це їх рейтинг, зазвичай, наближається до категорії “А”, а вартість таких ресурсів відповідно нижча, ніж зазвичай.
Хоча перша емісія “зелених облігацій” відбулася у 2007 році завдяки зусиллям Європейського інвестиційного банку, ринок саме муніципальних “зелених облігацій” є відносно новим – його стрімкий розвиток почався лише з 2014 року, а до цього часу обсяги емісії були незначними (див. рис. 3). Емітентами даного виду “зелених облігацій” є не тільки міста, а й цілі регіони. Зокрема, серед найбільших емітентів таких цінних паперів слід назвати регіон Іль-де-Франс (1,8 млрд. дол.), м. Йоганнесбург (0,1 млрд. дол.), м. Стокгольм (0,4 млрд. дол.), тощо.
Рис. 3. Щорічні обсяги емісії муніципальних “зелених облігацій”, млрд. дол.
Джерело: An Introduction to Municipal Green Bonds. Appleton Partners, Inc. [Електронне джерело]. – Електронний режим доступу: http://www.appletonpartners.com/public/uploads/pdfs/Intro_to_Municipal_Green_Bonds_6.2015_.pdf
Значна частина коштів, які акумулюються місцевими органами влади шляхом випуску муніципальних “зелених облігацій” йде на фінансування компаній, які займаються постачанням комунальних послуг (в тому числі і приватним ЕСКО-компаніям – компаніям, які надають енергосервісні послуги). Іншим варіантом залучення ресурсів на фінансовому ринку для таких компаній є випуск корпоративних ЕСКО-бондів напряму (ще один з різновидів “зелених облігацій”). В якості забезпечення в обох випадках виступає контракт на купівлю комунальних послуг, а також гарантії з боку місцевих органів самоврядування.
Так, у 2013 році майже 13,5 млрд. випущених “зелених облігацій” (сертифікованих та несертифікованих) призначалося для питань, пов’язаних з проектами у сфері будівництва та житлового господарства. При цьому 26% цієї суми було акумульовано саме за допомогою ЕСКО-облігацій (див. рис. 4).
Рис. 4. Структура фінансування проектів у сфері будівництва та житлового господарства за рахунок випуску “зелених облігацій”, 2013 рік, %
Джерело: дані Climate Bonds Initiative [Електронний ресурс]. – Електронний режим доступу: https://www.climatebonds.net/files/post/files/cb-hsbc-15july2014-a4-final.pdf
Висновки
Отже, процеси реформування житлово-комунального господарства та фінансової системи країни йдуть пліч-о-пліч, підсилюючи один одного і створюючи умови для вирішення цілої низки проблем, які накопичились за часи незалежності України. Саме завдяки поступовому відходу від монополії ЖЕКів, наданню можливості власникам квартир у багатоповерхових будинках спільно керувати будинком і укладати угоди на постачання комунальних послуг створюються умови для відновлення житлового фонду, підвищення енергоефективності будинків, скорочення витрат, пов’язаних із наданням необхідних послуг (зокрема з опалення та забезпечення гарячою водою).
Фіскальна децентралізація дає можливість органам місцевого самоврядування розширити свою фінансову спроможність не тільки за рахунок більших податкових надходжень, а й за рахунок залучення ресурсів фінансового ринку для вирішення численних проблем у сфері ЖКГ. Проте для запуску цього механізму не достатньо створення ОСББ та ЕСКО-компаній, необхідне реформування системи обліку та звітності за проектами, які спрямовані на підвищення енергоефективності, виробництво відновлюваної електроенергії, розбудову місцевого транспорту, що дасть можливість показати потенційним інвесторам та кредиторам існуючі ризики, результати реалізованих проектів та надати їм можливість відобразити їх в якості активів.
Фактично, ще дуже багато потрібно зробити на шляху оздоровлення сектору послуг з опалення, постачання гарячої води але перші кроки вже зроблено і точку неповернення пройдено.
Оновлена версія статті була опублікована в німецькомовному онлайн-журналі Ukraine-Analysen Nr. 170, http://laender-analysen.de/ukraine/pdf/UkraineAnalysen170.pdf
Олександр Сущенко, к.е.н., доцент, науковий співробітник, Європейський Університет Віардіна (Франкфурт, Одер, Німеччина), заступник голови ESG Bildung Verein (Берлін, Німеччина), голова Centre for ESG Economics, [email protected]
Андрій Буряченко, д.е.н., професор, Київський національний економічний університет ім. В. Гетьмана” (Київ, Україна), [email protected]
Андрій Гонта, Консалтингова компанія BFSE, Green Trade House, [email protected]
