Перманентный конституционный кризис в последний месяц разгорелся с новой силой
Перманентный конституционный кризис в последний месяц разгорелся с новой силой. Вначале президент Виктор Ющенко внес в парламент свою редакцию Основного закона, а спустя некоторое время достоянием общественности стали конституционные наработки юристов Партии регионов и БЮТ. Накануне Дня Конституции один из соавторов президентской версии Основного закона, министр юстиции Николай Онищук рассказал «і» о принципиальном отличии бикамерализма, предложенного Виктором Ющенко, от аналогичной затеи его предшественника Леонида Кучмы, а также предостерег от парламентской диктатуры.
Вопрос: В следующем году будет 10 лет с апрельского конституционного референдума Леонида Кучмы, закончившегося ничем. Реформа Основного закона состоялась лишь через 4,5 года в декабре 2004 г. принятием его новой редакции. Но с тех пор не умолкают разговоры о необходимости дальнейшей эволюции Конституции.
Ответ: Реформа 2000 г. и реформа 2004 г.— принципиально различны. Первая имела цель усилить президентскую власть при парламенте, избираемом на мажоритарной основе. Вторая привела Украину к трансформации в парламентско-президентскую республику, в которой Верховная Рада формировалась через пропорциональные выборы и с правом формировать правительство. В этом смысле сделан важный шаг, поскольку абстрактная категория «политическая ответственность» обрела конституционно-правовые основы.
Но, ввиду политического компромисса зимой 2004 г., комплексная ревизия конституционного механизма формирования власти не произошла. Что и привело к противоречиям, дисбалансу и конкуренции полномочий, в том числе — между парламентом, президентом и Кабмином.
В: Так в чем ключевые несовершенства действующей Конституции?
О: Первое — дуализм власти. Его называют параллелизмом, можно найти и другие дефиниции, но суть от этого не меняется. Правительство формируется из двух источников — президентом и парламентским большинством. При этом Кабмин несет ответственность перед главой государства, но подотчетен и подконтролен парламенту. Еще один аспект дуализма — госадминистрации — также имеют двойное подчинение.
Исполнительная власть получилась разорванной, диффузной. А ее нецелостность противопоказана ей по определению, поскольку ее суть — единство воли и организационных механизмов. Когда эти компоненты отсутствуют, то начинаются конфликты, а в каких-то вопросах и паралич. Если же это все усугубляется кризисом, политической конкуренцией и правовым нигилизмом, мы получаем текущую ситуацию. Второе — чрезмерная централизация государственной власти в контексте существующих полномочий местного самоуправления. На самом деле, государственная власть и местное самоуправление — это две равновеликие составляющие формы организации публичной власти. Задача в том, чтобы через административно-территориальную реформу, децентрализацию, пересмотр функций местного самоуправления сделать эти две составляющие органическим целым публичного управления страной, обществом. А также пересмотреть источники и способы наполнения местных бюджетов в сторону уменьшения перераспределения потоков через госбюджет. Третье. Когда функции формирования правительства были у президента, то было логично, что судебную власть формировал парламент. Но когда у главы государства забрали право формировать Кабмин и передали это право Раде, то у последней следовало забрать функцию бессрочного назначения судей. Я рискую навлечь на себя недовольство депутатов, но совершенно очевидно, что при таких обстоятельствах мы должны формирование судебной власти вывести из Рады, лишая этот процесс политического содержания.
В: Вы предлагаете передать эту функцию Высшему совету юстиции (ВСЮ)?
О: Да, именно ВСЮ, формируемый всеми ветвями власти, и должен заниматься судебным управлением.
Четвертый изъян Основного закона — роль прокуратуры в обществе и государстве. Не скажу, что это порождает проблемы тектонического свойства, но мы далеки от европейского стандарта. Потому что прокуратура должна реализовать себя в уголовно-правовой сфере именно за счет надзора за проведением дознания и следствия и поддержания обвинения в суде.
В: Давайте начнем с преодоления дуализма. В редакции Основного закона президента Виктора Ющенко предлагается ликвидировать госадминистрации и передать их права исполкомам рай- и облсоветов.
О: Да, название «государственные администрации» оставлено, но функции этих структур существенно меняются, поскольку они по существу выводятся из системы исполнительной власти.
В: По примеру французских префектов?
О: Отчасти, поскольку префекты во Франции имеют ряд полномочий, связанных с исполнительной властью — службой безопасности, полицией. В конституционных инициативах президента госадминистрации должны заниматься мониторингом актов органов местного самоуправления и представительств центральной власти на местах на предмет их законности. Кроме того, на местах четко разделяются функции исполкомов и представительств органов центральной исполнительной власти. Но этого мало — нужна коренная административно-территориальная реформа.
В: Эта реформа пока не удалась ни Роману Безсмертному, пока он был вице-премьером в первом правительстве Юлии Тимошенко, ни его преемникам. Как вы полагаете, коль мы стремимся в Европу, нам нужен административно-территориальный вариант устройства Евросоюза?
О: Думаю, что да. Опыт соседней Польши свидетельствует об этом. В этой стране не побоялись и хотя не одномоментно, но трансформировали местное самоуправление по европейскому образцу. Это стоило немалых денег, но ЕС помогал. Очевидно, что такая реформа одним актом не претворяется. Следует изначально принять конституционное решение и план реформирования. Также важно системно решить: каким должен быть базовый уровень общины. Очевидно, что общины следует укрупнить, дабы на ее уровне были все инфраструктурные единицы — почта, дом культуры, медпункт и прочее. И есть способы, как этого достичь, в частности, за счет расширения земельных границ общин, и чтобы этой землей распоряжались не администрации, а общины — чтобы доходы оставались у нее. Кроме того, нужен налог на недвижимость.
В: Но остается ключевой вопрос, который модно обсуждать в последнее время: насколько эффективна парламентско-президентская или президентско-парламентская форма правления? И куда стоит двигаться Украине — в сторону президентской республики или парламентской?
О: Да, форма правления остается смешанной. Остается президент, избираемый на всенародных выборах, ибо такова правовая и ментальная традиции украинцев. Важен другой вопрос: а какую функцию должен выполнять глава государства в иной, чем сегодня, системе координат? Напомню, что в президентской редакции Конституции глава государства отказывается от права вносить представления на министров обороны и иностранных дел, а также теряет право приостанавливать акты Кабмина. За исключением актов, касающихся национальной безопасности и обороны и иностранных дел. По замыслу авторов, глава государства, не имеющий прямого отношения к исполнительной власти, обеспечивает эффективное взаимодействие всех ветвей власти, является гарантом прав, свобод, территориальной целостности и прочего. Но как ему выполнять эти функции? Как обеспечить стабильность? В проекте Конституции есть ответы на эти вопросы. Среди них — двухпалатный парламент.
В: К этому вопросу хотелось подойти отдельно и подробно. Двухпалатные парламенты приняты в государствах с федеративным устройством. Украина же — унитарная держава, и никто на эту норму не посягает. Так зачем нам две палаты законодательного собрания?
О: Это распространенное… (пауза)
В: …заблуждение?
О: Нет, не заблуждение — мнение. Отчасти верное. Да, бикамерализм — непременное условие функционирования парламента в федеральных государствах. Это органическое состояние федерации. Но неверно утверждение, что это нетипично для унитарных государств. Большинство унитарных государств Европы имеют двухпалатные парламенты — Португалия, Испания, Италия, Франция, Нидерланды, Польша. При этом от оппонентов бикамерализма в Украине можно услышать, что в европейских странах — это историческая традиция.
В: Но у нас нет такой традиции.
О: Да. И ее следует создавать. Кроме того, для Украины введение верхней палаты важно, поскольку это решает проблему территориального представительства. Когда мы перешли к пропорциональной системе выборов… (пауза)
В: …потеряли регионы?
О: Да. И это все понимают, но никто не может дать внятный ответ, как это — представительство регионов — вернуть. Попытка есть — открытые списки. Но это лишь частичное решение проблемы. Люди из списков не будут представлять регионы — они носители партийного интереса, поскольку выдвигаются в кандидаты исключительно партиями. И решения в Раде они не смогут принимать вопреки партийной воле. Если же такие депутаты пойдут вопреки воле руководства, то либо не попадут в списки на следующие выборы, либо их вовсе исключат из фракции. Потому проблема территорий и представительств граждан этих территорий эффективно решается через их представительство в верхней палате парламента.
Верхняя палата, или сенат, как вы помните, согласно версии Конституции в изложении президента, не подлежит роспуску и является ведущим в назначениях ряда должностных лиц и органов, не имеющих отношения к правительству, исполнительной власти,— Конституционный суд, Совет Нацбанка, Антимонопольный комитет, Центральная избирательная комиссия, Национальная комиссия — связи, энергетики. При этом либо президент вносит представление на назначение, либо сенат назначает по представлению президента. Это призвано обеспечить институциональную стабильность страны. Что бы ни происходило в нижней палате — выборы, формирование правительства, отставки, другое, государственные институты и страна продолжают жить в нормальном режиме. С другой стороны, это и ограничитель власти парламентских партий.
В: Вы имеете в виду власть лидеров парламентских политических партий, точнее — лидеров коалиции?
О: Как министр юстиции я воздержусь от такого рода заявлений. Но это — суть партийной власти, которая сегодня распространяется до самых отдаленных околиц. И президент дал ответ на это, оставив партиям право формировать правительство и принимать законы. Но все прочее — Конституционный суд, прокуратура, Нацбанк, национальные регуляторы — это вовсе не партийная власть. Это — власть нации, которую реализуют всенародно избранный президент и сенаторы. Вот в чем истоки резкого неприятия бикамерализма нынешним парламентским составом.
Отсюда разговор о том, что сенат придуман, дабы Виктор Ющенко мог спрятаться от ответственности за пожизненное сенаторство (согласно президентской редакции Конституции, все бывшие президенты страны, не отстраненные в порядке импичмента, становятся пожизненными сенаторами.— «і»). Замечу, что в предложенной версии Основного закона и глава государства, и сенаторы, и депутаты нижней палаты доступны для уголовной ответственности. Иммунитет касается только меры пресечения — задержания и содержания под стражей.
В: Но все-таки зачем бывшим президентам пожизненное сенаторство?
О: Это элемент правовой традиции. Если главу государства избирает половина нации и он не устранен в порядке импичмента, то, с моей точки зрения, три человека в данном конкретном случае — Кучма, Кравчук и Ющенко — в сенате нужны. Тем не менее это не та тема, на которую следует вести дискуссию! Ющенко уже заявил о том, что готов исключить соответствующее положение. На самом деле, это малозначительная деталь, с точки зрения задач государственного строительства, которые стоят перед нами.
В: При этом вопрос уважения к власти, к политикам — это вопрос ответственности политика перед избирателем.
О: И это уважение следует формировать. А противникам бикамерализма следует честно сказать: мы не хотим отдавать полноту власти, которая у нас есть. И ссылки на опыт Великобритании или Германии здесь малополезны. Имея в виду историю их партий, уровень политической и правовой культуры.
В: Но у Леонида Кучмы с двухпалатным парламентом, несмотря на все различие ситуаций, ничего не получилось.
О: Когда президент Кучма предлагал двухпалатный парламент, партии не имели права формировать правительство. Да он и не думал давать им такие полномочия. То, что предлагал Леонид Данилович,— Беларусь сегодня, где и в верхнюю, и в нижнюю палату выборы идут по мажоритарному принципу. Какой смысл в палатах, когда не разведены политическое и региональное (территориальное) представительства в законодательном собрании?
А в предложенной системе координат задачи совершенно иные — создание системы балансов и противовесов, а также ответ на запросы общества (желание иметь своего представителя в Раде). Я уверен, что бикамерализм — это уравновешивание, диверсификация власти, при которой никто не может занять доминирующее положение и использовать власть для построения автократичной модели. Это для Украины очень важная задача, особенно, когда мы моделируем будущее.
В: Тем не менее любая власть стремится стать абсолютной!
О: И именно в этом направлении движутся сторонники парламентской или президентской форм правления. Они хотят максимальной концентрации власти. Все прочее — декорации. И хорошо известно, что концентрация власти в коллегиальных органах, каковым, кстати, является парламент,— еще не гарантия того, что власть не будет автократичной.
В: Вы откровенно намекаете на сорвавшуюся коалицию Партии регионов и БЮТ? Кстати, как вы отреагировали на конституционные новации Александра Лавриновича и Андрея Портнова?
О: Были моменты, которые меня откровенно удивили. Но общий алгоритм и тенденции понятны — концентрации власти при использовании демократических институтов (парламента). И это стало ярчайшей иллюстрацией того, что парламентская форма правления — не панацея. Союз двух ведущих фракций породил проект, ряд положений которого вызвали резкое неприятие в СМИ, гражданском обществе,— цензура СМИ, продление полномочий, императивный мандат и другое.
В: И выборы президента в Верховной Раде?
О: Выборы президента в парламенте — не проблема сама по себе, если речь идет о высоком качестве политической и правовой культуры, сопоставимом, скажем, с немецкой. Но мы же пока не на этом уровне! Стало быть, рекомендованы — балансы, сдерживания и противовесы.
В: Насколько я понял, коалиция БЮТ и ПР, а также их видение конституционной реформы не стали для вас неожиданностью?
О: Да. Мы долго вели абстрактные дискуссии об одно- и двухпалатном парламенте, о парламентской форме правления — и тут же ведущие парламентские партии открыто продемонстрировали свои намерения. И подтвердили, что «благо» парламентского правления — иллюзия для нашей страны на текущем этапе эволюции. Очевидно, что мы уже не можем вернуться к президентской форме правления, поскольку видели, как окружение главы государства использовало его власть. И по парламентской форме правления — ответ тоже уже есть. И еще. Если против президентов, склонных к авторитаризму, может выступить парламент, то что можно противопоставить парламенту, имеющему абсолютную власть? Кто может сказать такому парламенту: «Нет»?
В: Народ. Методом бунта. Или путем восстания.
О: Выходит, что так. Тогда зачем были нужны 18 лет независимости и демократические преобразования? С моей точки зрения, пока внятной альтернативы проекту Виктора Ющенко нет. Более того, президент предложил пересмотр своих властных полномочий. И когда мы работали в Национальной конституционной комиссии над новой редакцией Основного закона, не было заранее сформулированного «технического задания» в этом отношении, скорее наоборот. Была идея предложить систему организации власти, которая бы отвечала вызовам сегодняшнего и завтрашнего дня, которая была бы устойчива к политической турбулентности и была бы способна обеспечить политическую стабильность через новую систему организация власти. Судить о том, удалось ли это сделать, должны граждане.
Николай Васильевич Онищук родился 26 октября 1957 г. в с. Долиновка Брусиловского района Житомирской области. В 1982 г. с отличием закончил юрфак Киевского государственного университета им. Т. Г. Шевченко. 1982-1987 гг.— работал в Институте государства и права им. В. М. Корецкого НАНУ на должностях от младшего научного сотрудника до докторанта. 1987 г.— кандидат юридических наук. С 1993 г.— заслуженный юрист Украины. 1997 г.— замглавы Союза юристов Украины (СЮУ). 2001 г.— глава СЮУ. Народный депутат Рады IV-VI созывов. 2002-2006 гг.— первый зампредседателя парламентского комитета по вопросам правовой политики. 2006-2007 гг.— первый замглавы парламентского комитета по вопросам правосудия. Июль-октябрь 2007 г.— первый замглавы СЮУ. В августе 2007 г. назначен председателем Национальной комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права. С 18 декабря 2007 г.— министр юстиции. Член Совета НБУ, президент Ассоциации плательщиков налогов Украины, вице-президент Мирового конгресса юристов, председатель Киевской городской организации СЮУ. Награжден орденами «За заслуги» III, II и I степеней. Автор более 140 научных работ, монографий, научных статей и публикаций по вопросам правового регулирования экономических отношений, реформирования судоустройства и усовершенствования процессуального законодательства. Сейчас занимается исследованием проблем конституционного права.
