Після закінчення війни з російським окупантом перед державою постане завдання не лише відбудови зруйнованого, але й запуску нової моделі розвитку — динамічної, інноваційної та стійкої. Ключовим фактором цього процесу має стати система врядування.
Тож наскільки ефективно, прозоро та гнучко вона функціонуватиме, настільки швидко ми зможемо відновитися й наблизитися до європейських стандартів життя. Наразі Україна перебуває в режимі воєнного стану, що накладає обмеження на функціонування інституцій, політичну конкуренцію, громадянські свободи та економічну активність. Проте так буде не завжди і вже сьогодні потрібно говорити про майбутнє.
Хто формуватиме цілі держави?
Голова делегації України в GRECO Олександр Новіков вважає, що ми маємо пріоритизувати саме поняття «розвиток» і зробити його частиною того, чим займається влада на центральному чи регіональному рівні. «Бо всім зрозуміло, що та система, яка зараз існує, просто вмирає. Ми втрачаємо територію, втратили половину населення. Ситуація складається революційна. Тобто нам треба переосмислити, як функціонують органи влади на всіх рівнях. Ідеальна ситуація – це коли оці цілі розвитку, які підтримує на виборах суспільство мають ставати цілями роботи парламенту, уряду, кожного міністерства. В кібернетиці, в практиці менеджменту це називається каскадуванням цілей. На мій погляд, місія влади в цілому (і від неї вже залежать конкретні вимірні результати) – це зробити Україну найкращим місцем для реалізації талантів кожного українця», – говорить він.
За словами голови правління Центру політико-правових реформ Ігоря Коліушко, оскільки Україна досі тягне за собою пострадянський багаж, ми по цей час не можемо забезпечити формування держаної політики в Кабінеті Міністрів.
«Проблема в Радянському Союзі полягала в тому, що політику формували партійні комітети. За рішення голосували одноголосно, а виконавча влада мала усе виконувати без зайвих запитань. Уряд постійно пробує підміняти це то проектами технічної допомоги, то якимись офісами реформ, то просто знайомими з аналітичних центрів, то міністри приходять і кажуть: «Я все знаю, я вам скажу», значить будемо завтрашнього дня працювати так-то і так-то… Ми бачимо, що насправді це дуже неефективні моделі. Бажаний стан полягає в тому, що уряд повинен відповідати за стратегічне планування та координацію політики, міністерства мають здійснювати систематичний аналіз та формування політики, щоб в кожному міністерстві були спеціалізовані структурні підрозділи, які покривають своєю відповідальністю всі сфери політики, за яку вони відповідають», – говорить експерт. У свою чергу, продовживи він, урядові органи не повинні мати політичних функцій, тому що виникає конфлікт інтересів. «Вони фактично тоді пишуть правила для себе. На прикладі податкового законодавства ми бачимо до чого це приводить», – зазначає Коліушко.
Кому звітує держслужбовець?
Щоб виконавча влада ефективно працювала, в ній має бути якісна держслужба. Однак тут існує забагато проблем.
«Говорячи про саму реформу державної служби, ми повинні виходити з того що прийняття закону – це не є реформа. Реформа – це тоді, коли це вже входить в тканину суспільної практики, стає звичними речами, не потребує нагадування. Закони у нас дійсно правильні і ми про це постійно наголошуємо, але суспільна практика, на жаль, відрізняється», – говорить Голова Національного агентства України з питань державної служби Костянтин Ващенко. Він звертає увагу, що політичний вплив на державну службу нікуди не дівся, навіть посилився, починаючи з 2019-го року. «У нас є випадки, коли один держсекретар працював при трьох міністрах, потім це помінялося на ситуацію, коли кожен міністр міняв держсекретаря. Сьогодні ми вже маємо міністерство де при одному міністрі три держсекретарі працюють. Тобто ми рухаємося в протилежний бік від того, що замислювалося. Рецепту як подолати цей політичний вплив на публічну службу чи на державну службу у мене немає. Не хочеться зайвий раз говорити про політичну волю… Мабуть, не в цьому річ, а в тому, що рухаючись у напрямку реформування системи публічного управління ми повинні задавати собі питання про оті цілі. Нині система визначення цілей і пріоритетних завдань відсутня на рівні держави і хто повинен бути цим суб’єктом, який зможе це втілити це в життя, питання риторичне», – додав він.
Бюрократів майже не залишилось
У свою чергу ексміністр Кабінету Міністрів України Олександр Саєнко звертає увагу, що кожні 5 років в Україні проводиться процедура зачищення професійних бюрократів і таке «перезавантаження» державної служби перешкоджає інноваціям всередині системи.
«Ми маємо ситуацію, коли професійних бюрократів зачищуємо, а політиків, які приймали рішення, жодним чином не обмежуємо їх участі в політичному процесі. По суті, знищуємо такий шар професійної спільноти і в результаті на всіх посадах у нас керують дилетанти, тобто люди, які приходять нізвідки. Система сама по собі не стимулює інновації всередині себе. Умовно кажучи, ми маємо руйнування інституційної пам’яті, просто вимивання цих професіоналів. З моменту коронавірусу до військового стану ми по суті маємо модель лідерського або ручного керування державної служби. Тобто зараз керівник, маючи заступників міністрів, які ухвалюють всі ключові рішення, може призначити кого захоче без конкурсів, звільнити через реорганізацію будь-кого», – говорить експерт. На його думку, необхідно думати про створення «професійного середовища певних правил» і суспільного договору, що дозволить доброчесним і професійними людям прийти до влади і бути захищеними. «Тому що державний службовець завжди має подвійне підпорядкування. Це так само як абат в церкві. Ти служиш Господу Богу і керівнику монастиря. Так і державний службовець. У тебе є міністр-керівник, але у тебе є суспільний інтерес служіння державі. І цей інтерес має бути захищеним від твого безпосереднього керівника. Я вважаю, що завжди має бути розумний баланс політиків і державних службовців. Якщо цей баланс порушений, ми маємо інертність, застій, реформи не йдуть», – додав він.
Держава заплатить за звільнення
За словами експерта Центру політико-правових реформ Андрія Заболотного, такої хвилі звільнень, яка є зараз впродовж дії правового режиму воєнного стану державна служба не зазнавала в жодний рік свого існування. «І це бачать наші європейські партнери. Чому зараз просто звільнити? Тому що тривалий час суть закону вимивалася. Близько сорока змін зазнав цей закон за десять років», – говорить експерт. Він також звертає увагу, що держава від цього несе колосальні збитки. «Якось не некоректно в цей час було б позиватися до держави, тим кого було звільнено, водночас уже маємо погану статистику. Не знаю, можливо, це досягне якогось буму і все ж змусить задуматися. Проте понад 300 млн грн треба відшкодувати державі за кілька минулих років за неправомірні звільнення», – говорить експерт. Він вважає, що необхідно переглянути законодавство про державну службу і пропонує повернути професійні призначення як запоруку стабільності.
Чи потрібно скорочувати кількість міністерств?
«Працюючи в двох міністерствах я прийшов до висновку, що міністерства точно можна скоротити», – у свою чергу говорить державний секретар Міністерства у справах ветеранів в 2023 році Віталій Загайний. На його думку, наприклад, тисяча осіб апарату МВД – це дуже багато. «За моїм спостереженням до 200 людей це максимальна кількість співробітників міністерства. Але за однієї умови, якщо міністерство буде позбавлено різного роду непритаманних йому функцій, наприклад, надання адміністративних послуг або різного роду довідкових матеріалів, яким дуже часто обтяжені підрозділи в міністерствах. Натомість цей функціонал справедливо перемістити на рівень ЦОВів, які є в структурі цього міністерства. Наприклад, служби, агенції, фонди, інспекції», – говорить він. Ексчиновник вважає, що міністерства мали б бути секторальними. «Навряд чи тоді можна говорити про збереження міністерств на кшталт Міністерство молоді та спорту чи Міністерство ветеранів. Тоді уряд мав би складатися з меншої кількості міністерств. Напевно, десять-дванадцять міністрерств це та оптимальна кількість, на яку можна було б виходити. Максимум чотирнадцять. Бо коли ми роздуваємо на вісімнадцять чи дев’ятнадцять – це аномально. Рецепт може бути такий: позбавлення непритаманних для міністерств функцій і озадачення їх, в першу чергу, функціями формуванням державної політики, а все те, що їм непритамано, переходить вниз до ЦОВів, які знаходяться в їхньому підпорядкуванні». Ідея з приводу позбавлення міністерств статусу юридичних осіб в цьому контексті видається йому логічною: «Це також один з шляхів зменшення їхньої кількості. Ми маємо розуміти, що приблизно 40% персоналу в будь-якому міністерстві – це люди, які по суті займаються обслуговуванням».
А що місцеве самоврядування?
Доктор наук з державного управління, професор Сергій Чернов вважає, що базовий закон про місцеве самоврядування незбалансований, перевантажений і не відповідає вимогам часу. Він прихильник того, щоб розділити систему префектур та максимально залучити громадянське суспільство до обговорення документів, які підлягають подальшому прийняттю. «Щодо місцевого самоврядування ми багато вірних кроків зробили. Сьогодні це довело навіть під час війни, що місцеве самоврядування спроможне на себе взяти відповідальність і приймати рішення, які б раніше воно не змогло робити інституційно, оскільки було не підготовлено ні кадрово, ні фінансово, ні організаційно. Місцеве самоврядування майбутнього – це можливість системи управління залучити якомога більше людей до обговорення рішень, їх прийняття і потім до відповідальності разом з владою за ці рішення. Тобто паралельно з формуванням влади місцевого самоврядування, виконавчої влади повинно розвиватися громадянське суспільство. От тоді буде ефект, успішність, системність і спільна відповідальність на всіх рівнях. Бо сьогодні на цьому рівні, на жаль, відбувається «абракадабра». Районні ради в нинішньому стані нікому не потрібні. У них нічого немає. І районні адміністраціі в такому стані не потрібні, бо районного бюджету немає. Можна прийняти будь-яку програму на районному рівні, але виконати її не можна, бо надходжень на сьогоднішній день (з урахуванням змін до бюджетного кодексу) немає. Всі вони живуть за рахунок субвенції. І це абсурд», – говорить експерт.
Експерт Центру політико-правових реформ напряму місцевого самоврядування Олександр Бовш також звертає увагу, що в Україні досі громаду не визначено адміністративно-територіальною одиницею базового рівня. Тож виникає потреба у внесенні змін до Конституції та прийнятті відповідних законів. «Місцеве самоврядування на регіональному рівні в Україні не здійснюється. Фактично, спільне представництво територіальних громад у нас не є можливим. Обласні ради в Україні не мають виконавчих комітетів, які б втілювали в життя їх рішення. Натомість, ці функції делеговані обласним державним адміністраціям», – говорить він.
Експерт також нагадує, що після проведення необхідних реформ в рамках здобуття Україною членства в ЄС важливим питанням стане адміністрування коштів європейських фондів, які будуть направлятися в країну. «Хто буде адмініструвати ці кошти? Тому що це будуть величезні кошти і ми повинні розуміти, на якому рівні буде знаходитись орган, який буде адмініструвати їх виділення, як вони будуть розподілятись, хто на центральному рівні буде цим займатися, чи це має бути міністерство чи окремий орган…», – зазначає експерт.
А як в Європі?
Зазначимо, підвищення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування призвело до започаткування європейськими країнами реформ у цій сфері. Оскільки високий рівень державних субсидій, велика кількість цільових субсидій, детальна регламентація і контроль за використанням грошей, проблеми в стосунках між різними рівнями місцевого самоврядування призвели до необхідності змін у мехазмі субсидування та привели до необхідності збільшення самостійності органів місцевого самоврядування.
Так у 2005 р. у Швеції, де частина функцій соціальної держави реалізується на рівні комун або ленів, було змінено механізм субсидування. Комунальні видатки і видатки ленів розподілялись як 70% до 30% фінансування. В процесі реформування було змінено механізм державного асигнування з метою зменшення різниці в розмірі податкової бази між різними муніципалітетами із розрахунку на одного мешканця, що дало змогу покращити обсяг та якість послуг, які надаються муніципалітетами своїм мешканцям. Бюджет приймається в листопаді на рік, а на 3 роки складається й затверджується фінансовий план, що дає змогу планувати діяльність у середньостроковій перспективі.
Подібні реформи у Данії призвели до підвищення рівня самофінансування, зменшення кількості цільових субсидій, збільшення економічних обов’язків, зростання самостійності щодо вибору органами місцевого самоврядування тієї чи іншої діяльності та зміцнили зв’язок між компетенцією та економічною відповідальністю.
У Франції основною метою реформи було надання децентралізованим рівням управління високого ступеня автономії в управлінні власними справами. Скасування правових норм щодо асигнування конкретних ресурсів на капіталовкладення розширило фінансову автономію місцевих громад. Адміністративна опіка зникла, її замінено на «апостеріорний правовий контроль».
Висновок
Післявоєнне врядування має стати основою трансформації України. Якщо держава зможе вибудувати систему ефективного, прозорого та гнучкого управління — ми не лише відновимося, а й зробимо справжній стрибок у розвитку. Для цього потрібно поєднати внутрішній досвід, запит суспільства і найкращі практики Європи.
