Этой осенью, когда пандемия ослабнет и Европа снова откроется для бизнеса и отдыха, эпоха Меркель закончится. После 16-летнего правления на посту канцлера Германии Ангела Меркель заслуживает восхищения и похвалы по многим пунктам. Когда осенью 2005 года она вошла в историю как первая женщина, избранная канцлером, уровень безработицы составлял чуть более 11 процентов, а Германию называли "больным местом Европы".
Соискатели докторской степени по обе стороны Атлантики писали диссертации, пытаясь вскрыть корни недуга Германии, и задавались вопросом, что же такого в этой стране, что ее так трудно реформировать. Четыре кабинета Меркель спустя, безработица в Германии составляет 6 процентов (и была бы еще ниже, если бы не пандемия), и никто не сомневается в политическом, финансовом и экономическом лидерстве Германии в Европейском Союзе. Как информируют Экономические новости, об этом пишет Foreign Policy.
В эпоху непостоянства и чванливости таких сильных мира сего, как Дональд Трамп, Борис Джонсон, Нарендра Моди и Жаир Болсонару, Меркель являет собой образец рационального, последовательного лидерства. Действительно, в первые годы президентства Трампа политические обозреватели по обе стороны Атлантики любили называть ее новым “лидером свободного мира”. Меркель всегда отвергала это звание, хотя она, несомненно, была фактическим лидером ЕС. Но какого рода лидерство она обеспечила европейскому проекту?
Многие восторженные ретроспективы пребывания Меркель у власти изображают ее как спасительницу Европы – устойчивую и надежную опору, которая провела ЕС через серию беспрецедентных кризисов. Они описывают ее роль за последнее десятилетие следующим образом. Когда долговой кризис в еврозоне угрожал перегрузить институты ЕС, Меркель преодолела внутреннее сопротивление, чтобы договориться о спасении наиболее пострадавших членов еврозоны, обеспечила политическую поддержку масштабных вливаний ликвидности Европейского центрального банка и проложила путь для множества новых институтов ЕС, включая масштабный банковский союз.
Когда Россия Владимира Путина аннексировала Крым и осуществила военную интервенцию в восточный регион Украины – Донбасс, она сохранила хладнокровие и взяла на себя ведущую роль в переговорах по Минским соглашениям. Во время кризиса беженцев летом 2015 года она проявила гуманность – ценой значительных политических издержек – впустив в Германию более 1 миллиона преимущественно сирийских беженцев. Меркель также помогла странам-членам ЕС сохранить единый фронт во время переговоров по Brexit. Она настаивала на святости и неделимости четырех свобод передвижения – товаров, услуг, капитала и людей, – которые определяют единый рынок ЕС. А весной 2020 года она бросила свой политический вес на создание фонда восстановления после пандемии в размере 750 миллиардов евро (913 миллиардов долларов), который финансируется за счет совместных облигаций, выпущенных Европейской комиссией, сделав эпохальный шаг к созданию фискального союза и экономического правительства ЕС.
В этом лестном рассказе о Меркель есть доля правды, но это лишь одна часть истории. Есть и более темная сторона лидерства Меркель в Европе – как в конкретных тактиках принятия решений, на которые она опиралась, так и в общих принципах, которыми она руководствовалась в своей политике.
При подходе к политическим кризисам в Европе основной политической стратагемой Меркель были проволочки и промедление. Меркель стала настолько известной благодаря такому подходу, что немецкие подростки превратили ее имя в глагол -merkeln, который стал сленгом для обозначения хронической нерешительности и для того, чтобы говорить или ничего не делать по какому-либо вопросу.
Почти в каждом кризисе Меркель пинала консервную банку по дороге, избегая принимать важные решения до последнего возможного момента и даже тогда часто соглашаясь сделать лишь минимум необходимого, чтобы не допустить развала. Во многих случаях – от кризиса евро до кризиса верховенства закона в Венгрии и Польше – ее стратегическое бездействие привело к тому, что серьезные проблемы загноились и еще больше укоренились.
Проблематичной оказалась не только ее тактика “Меркелинга”. Гораздо большее беспокойство вызывало содержание многих ее политических мер, которые мы можем назвать просто “меркантилизмом”, определяемым как систематический приоритет немецких коммерческих и геоэкономических интересов над демократическими и правозащитными ценностями или солидарностью внутри ЕС. Начиная с ее покровительства венгерскому лидеру Виктору Орбану, который построил первую автократию в ЕС, и заканчивая ее активным обхаживанием геостратегических соперников Европы в лице России и Китая, Меркель склонна ставить немецкую прибыль и целесообразность выше европейских принципов и ценностей. Так было и во время кризиса еврозоны, когда программы спасения ЕС были цинично структурированы таким образом, что немецкие банкиры получили выгоду за счет греческих и португальских рабочих. Даже в момент своего самого смелого морального лидерства, во время миграционного кризиса 2015-16 годов, она не смогла убедить своих коллег-лидеров ЕС разработать гуманную общую политику, прибегнув вместо этого к невыгодной сделке с Турцией “деньги за беженцев”.
Наконец, в своем волевом решении о выпуске еврооблигаций в 2020 году в ответ на пандемию коронавируса она ясно дала понять, что рассматривает это как разовый жест солидарности в ответ на чрезвычайные обстоятельства, а не как фундаментальный сдвиг в сторону более тесной фискальной интеграции ЕС. Такой подход направлен на сохранение того, что можно назвать непомерной привилегией Германии в еврозоне, где она продолжает получать выгоду от чрезвычайно низких процентных ставок благодаря своему статусу “тихой гавани” на финансовых рынках и от заниженного курса евро, который способствует росту ее мощного экспортного сектора. В то же время периферийные экономики Европы находятся в невыгодном положении.
В конце 1990-х и начале 2000-х годов, до того как Меркель заняла пост канцлера, ЕС стал изображать себя “нормативной” державой. Лидеры ЕС охотно продвигали идею о том, что хотя у союза нет атрибутов традиционной военной сверхдержавы, он может проецировать глобальное лидерство, продвигая такие нормы, как демократия, верховенство закона, права человека и социальная солидарность. Шестнадцать лет руководства Меркель превратили в насмешку столь высокие устремления. Она подтолкнула ЕС к умиротворению автократов, а не к защите демократии и прав человека, к навязыванию жесткой экономии и болезненных реформ вместо солидарности и поощрения государственных инвестиций.
Весной 2010 года, когда рынкам облигаций стало ясно, что бюджетное положение Греции неустойчиво, Меркель, как известно, настаивала на том, что правила еврозоны должны быть ориентированы на сильных, а не на слабых, а два года спустя торжественно пообещала, что не согласится на такие системные решения, как еврооблигации – совместно выпущенные общие долговые инструменты – “пока она жива”. Перед Меркель и другими лидерами “основных” стран-членов стоял выбор: либо выручить “периферийных” членов, таких как Греция и Ирландия, либо позволить им объявить дефолт, оставаясь в еврозоне. Последний вариант нанес бы ущерб кредиторам Северной Европы и снова заставил бы Берлин спасать немецкие банки – политически неприемлемый вариант. По сути, спасение функционировало как своего рода операция по отмыванию денег и перекладыванию политической вины. Страны ядра, такие как Германия, предоставляли финансовую помощь – на крайне жестких условиях в виде бюджетной экономии и структурных реформ – правительствам периферийных стран, которые затем использовали эти деньги для выплаты долгов немецким, французским и голландским банкам.
Представив долговой кризис еврозоны как результат бюджетной расточительности и отставания конкурентоспособности Ирландии и стран Средиземноморья, Меркель побудила население Германии и большую часть остальной Северной Европы думать о кризисе евро в терминах моральной сказки о северных святых и южных грешниках. Настоящее лидерство потребовало бы признать и устранить структурные корни бед еврозоны – указать на то, что фискальный и банковский кризисы были неизбежны в валютном союзе, где капитал свободно перемещался в отсутствие адекватных совместных механизмов координации фискальной политики, регулирования финансовых услуг или содействия макроэкономической корректировке. Вместо этого рассказ Меркель и предложенные ею решения отрицали, что немецкие банки или регулирующие органы несут какую-либо ответственность за кризис из-за их чрезмерного кредитования периферии в годы бума, и просто усиливали популярные на Севере стереотипы о расточительных и ленивых правительствах и населении стран “Club Med”.
Результатом ее подхода стало резкое обращение вспять процесса экономической конвергенции между Севером и Югом, начавшегося в середине 1990-х годов, когда после 2010 года уровень жизни между странами ядра и периферии снова начал расходиться. В то время как экономика северных стран процветала, их экспорт стимулировался слабым евро, а фискальные платежи были значительно смягчены отрицательной доходностью облигаций, экономика южных стран вступила в глубокий экономический спад, в результате которого целое молодое поколение погрязло в рекордно высокой безработице. Избирателей Южной Европы можно было бы простить за то, что они задавались вопросом, стоит ли еще свеч игра в европейскую интеграцию, поскольку они стекались к популистским и евроскептическим партиям, осуждавшим спасение. Отсутствие солидарности и упор на жесткую экономию будут преследовать ЕС весной 2020 года, когда пандемия COVID-19, по жестокому стечению обстоятельств, впервые поразила Европу в Италии и Испании, двух крупных странах-членах ЕС, которые были вынуждены больше всего сократить расходы на здравоохранение в течение предыдущего десятилетия.
В то время как Меркель не хотела проявлять солидарность с борющимися демократиями на юге Европы, она была довольна тем, что миллиарды евро в виде субсидий ЕС выделяются зарождающимся автократиям на востоке. Действительно, так называемый лидер свободного мира в последнее десятилетие хранила маленький грязный секрет: Она была самым важным политическим покровителем ведущего ультраправого авторитариста Европы – Виктора Орбана из Венгрии. Основная причина, по которой Орбан смог постепенно уничтожить венгерскую демократию и заменить ее тем, что Freedom House и институт V-Dem оценивают как первый гибридный режим в ЕС, заключается в том, что он пользовался политической защитой Меркель и ее Христианско-демократического союза (ХДС). Меркель защищала Орбана как по политическим, так и по коммерческим причинам.
Хотя Меркель никогда бы не подумала о сотрудничестве с ультраправой “Альтернативой для Германии” у себя дома, в течение последнего десятилетия она была рада заключить союз на уровне ЕС с правой, автократической партией Орбана Fidesz. До марта этого года ХДС Меркель и “Фидес” Орбана были союзниками как члены Европейской народной партии (ЕНП) – самой влиятельной из общеевропейских “европартий”. Приспешники Орбана обеспечивали голоса для ЕНП в Европейском парламенте, помогли избрать протеже Меркель Урсулу фон дер Ляйен на пост председателя Европейской комиссии и способствовали тому, что ЕНП оставалась доминирующей силой в политике ЕС. Взамен она защитила его от порицания со стороны ЕС. Хотя некоторые более принципиальные партии-члены давно хотели исключить Орбана из своей группы, ХДС и его родственная баварская партия, Христианско-социальный союз, неоднократно блокировали его исключение. Даже когда в марте после обострения конфликта с другими лидерами ЕНП ему наконец-то указали на дверь, Меркель не произнесла ни одного негативного слова о нападках Орбана на демократию.
Но союз Меркель с Орбаном был не только партийной политикой. Он был типично меркантильным. Венгрия является крупным низкооплачиваемым производственным центром вблизи береговой линии для немецких транснациональных корпораций. Действительно, немецкие автопроизводители являются ведущим двигателем экономического роста в Венгрии. В то время как Орбан нападает на верховенство закона, а его закадычные капиталисты вымогают у малых и средних предприятий, его “аудиократия” предоставляет немецким автомобильным компаниям, таким как Audi, Mercedes и BMW, “красную ковровую дорожку”. Меркель осознала, что хорошие отношения с режимом Орбана служат коммерческим интересам Германии, и поэтому использовала свое огромное влияние, чтобы оградить его от критики ЕС. Орбан, в свою очередь, реализовал автократическую программу, а затем открыл дверь для других начинающих автократов в ЕС, таких как Ярослав Качиньский в Польше, стране, которая играет ключевую роль в качестве производственного центра для немецкой промышленной машины. Хотя дополнительные факторы, безусловно, помогают объяснить неспособность ЕС противостоять отступникам от демократии в своей среде, большую часть вины можно возложить на первородный грех союза Меркель с Орбаном.
Меркель не только ставила выгоду выше принципов, когда речь шла о домашних автократах внутри ЕС, но и делала это в более широком масштабе в своем подходе к геостратегическим соперникам Европы – откровенно авторитарным режимам России и Китая. В принципе, сменявшие друг друга правительства Меркель руководствовались мантрой Wandel durch Handel (“изменения через торговлю”) – теорией о том, что углубление экономических отношений будет способствовать прогрессивным реформам в Москве и Пекине. Но на практике они уже давно отказались от части перемен. Это более очевидно, чем решимость Меркель продолжать строительство газопровода “Северный поток-2”, несмотря на сильное противодействие ЕС и США. Защитники подхода Меркель к путинскому режиму указывают на ее руководящую роль после вторжения России в Крым и аннексии Крыма в разработке пакета санкций, который до сих пор сохраняет свою эффективность. Однако Меркель противоречит и подрывает любое воздействие этих санкций на Путина и его приближенных, продолжая поддерживать “Северный поток 2″ – проект, который приносит его режиму гораздо больший приз.
Северный поток-2” будет поставлять газ напрямую из России в Германию через Балтийское море, обходя тем самым существующий маршрут газопровода, проходящий через Украину и другие страны Восточно-Центральной Европы. Этот газопровод позволит России перекрыть поставки газа в Украину и другие страны региона и при этом продавать газ в Германию и Западную Европу. Проект повысит риск российского вторжения в Украину, поставит под угрозу безопасность поставок энергоносителей в страны-члены ЕС, такие как Польша, и подорвет общие усилия ЕС по снижению энергетической зависимости от России. Почему же Меркель продолжает поддерживать завершение строительства “Северного потока – 2” перед лицом оппозиции со стороны Соединенных Штатов, союзников в Восточной и Центральной Европе, Европейского парламента и даже внутренних критиков, таких как партия “зеленых”? Ответ заключается в том, что “Северный поток – 2” обещает обеспечить промышленность и потребителей Германии изобилием недорогих энергоносителей. Учитывая резкое решение Меркель отказаться от атомной энергетики в ответ на катастрофу на АЭС “Фукусима” в Японии в 2011 году, Германия стала более зависимой от нефти и природного газа, а “Газпром” предлагает самый дешевый источник поставок. Все это не означает, что Меркель симпатизирует мировоззрению российского диктатора – что она является Putin Versteher, “понимающим Путина”, как предполагают некоторые критики, – но она явно готова смотреть сквозь пальцы на его неоднократные и наглые нарушения международного права и норм в области прав человека, если это означает более дешевую энергию для немецких заводов и домов.
Меркель придерживается аналогичного подхода “прибыль превыше принципов”, когда дело касается отношений с Китаем Си Цзиньпина. Конечно, она сделала минимум, чтобы продемонстрировать интерес к ситуации с правами человека в стране. Она выразила обеспокоенность по поводу нападения Пекина на протестующих против демократии в Гонконге и сделала косвенные ссылки на уйгурские лагеря заключения в Синьцзяне, призвав к возобновлению диалога по правам человека и призвав китайское правительство соблюдать международные нормы в отношении принудительного труда. Этой весной ее правительство также поддержало запрет ЕС на поездки и замораживание активов нескольких китайских чиновников в ответ на новые события в Синьцзяне. Однако в то же время, когда Меркель подавала сигналы добродетели в области прав человека, ее правительство в конце прошлого года использовало свое ротационное председательство в Совете ЕС, чтобы поспешно провести инвестиционную сделку между ЕС и Китаем, которую критики расценили как большой подарок Пекину. После этого Европейский парламент заморозил ратификацию сделки в связи с эскалацией напряженности между ЕС и Китаем по поводу Гонконга и репрессий против уйгуров, но Меркель, заботясь об интересах немецких транснациональных корпораций, заинтересованных в возможностях на растущем китайском рынке, продолжала поддерживать сделку.
На двух фронтах – в своем ответе на миграционный кризис 2015 года и на недавнюю пандемию коронавируса – лидерство Меркель было более смелым и менее обусловленным меркантилистской логикой. Тем не менее, даже в этих двух вопросах она оставила после себя довольно смешанное и неопределенное наследие.
Летом 2015 года, когда сотни тысяч просителей убежища, спасаясь от конфликтов на Ближнем Востоке, пересекали Средиземное море в Греции, а затем двигались на запад, Меркель объявила политику открытых дверей. Она отказалась от правил Дублинского регламента ЕС, который позволил бы Германии вернуть всех просителей убежища в первую страну ЕС, через которую они прошли, и вместо этого заявила, что сирийским беженцам, добравшимся до Германии, будет разрешено остаться. Хотя многие немцы опасались, что страна будет перегружена потоком беженцев, Меркель знаменито заявила: “Мы справимся!”. (Wir schaffen das!) Меркель явно хотела избежать гуманитарного кризиса. Она видела, что Греция не может справиться с массовым притоком беженцев, особенно после того, как летом того года была одобрена ее весьма спорная третья программа спасения, и что напряженность между странами, через которые проходили беженцы на пути на запад, нарастает. Хотя она с самого начала настаивала на необходимости скоординированного ответа ЕС, столкнувшись с этим кризисом, она действовала в одиночку, решив, что более 1 миллиона в основном сирийских беженцев могут отправиться в Германию, где их примут с распростертыми объятиями.
Ее односторонний шаг вызвал симпатию, но довольно быстро стало ясно, что Меркель не смогла убедить своих коллег-лидеров принять совместный подход к миграционному кризису. К весне 2016 года Меркель прилетела в Анкару, чтобы договориться о сделке, согласно которой Турция получит дополнительно 3 миллиарда евро (3,69 миллиарда долларов) и предложит другие стимулы в обмен на то, что страна будет препятствовать пересечению беженцами границы ЕС. Позднее аналогичные сделки были заключены с Ливией и Марокко, которые вряд ли можно назвать образцами “безопасных третьих стран”. Хотя многие хвалят первоначальный всплеск великодушия Меркель в отношении беженцев, гораздо меньше тех, кто признает, что она быстро отказалась от усилий по выработке гуманной общей миграционной политики ЕС и вместо этого поддержала подход, при котором ЕС, по сути, платит транзитным странам за содержание беженцев – часто в крайне негуманных условиях, – чтобы предотвратить их въезд в Европу. Сегодня ЕС не приблизился к соглашению о реформе правил предоставления убежища, включая более справедливое распределение беженцев между странами-членами ЕС, чем тогда, когда Меркель призывала к этому летом 2015 года. Между тем, трагическая реальность такова, что с тех пор в Средиземном море было зарегистрировано более 14 000 смертей мигрантов.
Меркель вновь решительно выступила весной 2020 года, когда увидела стремительно растущее число смертей от коронавируса в Италии и Испании. Она решила объединить усилия с президентом Франции Эммануэлем Макроном для создания Европейского фонда восстановления, который будет распределять гранты ЕС непосредственно между странами-членами и финансироваться за счет еврооблигаций, или “коронабондов”, выпущенных Европейской комиссией и совместно гарантированных всеми странами-членами. Она также согласилась приостановить действие фискальных правил ЕС, а ее правительство предоставило рекордный объем государственной поддержки немецким компаниям. Когда пандемия COVID-19 обнажила структурные недостатки экономики Германии – от хронического отсутствия государственных инвестиций в инфраструктуру до серьезных недостатков цифровизации в системах образования и здравоохранения, ее правительство отбросило свою одержимость идеей поддержания “черного нуля” (schwarze Null) на фискальных счетах страны, избегая любых дефицитных расходов. Социал-демократический министр финансов Меркель, Олаф Шольц, получил разрешение на проведение крупнейшего в Европе бюджетного стимулирования, чтобы удержать экономику Германии от падения с обрыва.
Хотя некоторые аналитики приветствовали разворот Меркель в отношении еврооблигаций как “гамильтоновский момент”, которого ждал ЕС, далеко не ясно, будет ли масштаб фонда, названного Next Generation EU, достаточным для решения постпандемических задач, и тем более, станет ли он постоянным. Сама Меркель старалась представить немецким избирателям Next Generation EU как одноразовое вливание денег ЕС, оправданное лишь тем, что пандемия, случающаяся раз в столетие, ударила по некоторым странам-членам ЕС гораздо сильнее, чем по другим. Кроме того, как и в случае с предыдущими спасениями ЕС, новые фонды восстановления привязаны к экономическим реформам в странах, получающих их, а также подлежат надзору со стороны Европейской комиссии, с так называемым “ручным тормозом”, который может заморозить финансирование, если страна не достигает достаточного прогресса в своих реформах. Эта логика поддерживает токсичную динамику “грешников и святых”, которая оказалась столь разрушительной для европейского проекта во время кризиса еврозоны 2010 года и может вновь вызвать серьезную обратную реакцию, если зайти слишком далеко. Таким образом, будущее фискальной солидарности в ЕС будет в значительной степени зависеть от того, кто сменит Меркель осенью 2021 года.
Большинство аналитиков сходятся во мнении, что Меркель, вероятно, была бы переизбрана, если бы решила баллотироваться на беспрецедентный пятый срок. Она остается самым популярным политиком Германии с довольно большим отрывом, прежде всего, благодаря своему стабильному экономическому лидерству внутри страны, независимо от последствий за рубежом. Ее преемнику от ХДС, Армину Лаше, не хватает ни харизмы, ни свежих идей, но он остается приверженцем ее меркантилистского подхода.
Если кто-то хочет реальной смены руководства, как в Германии, так и в Европе, нужно надеяться, что осенью к власти придут “зеленые” – сейчас их возглавляет 40-летняя Анналена Баербок. Если “зеленые” будут играть важную роль в следующей коалиции, и особенно если Баербок станет новым канцлером Германии, то существенный сдвиг в политике по еврооблигациям и отход от меркантилизма в целом определенно возможен. Зеленые” хотят оттолкнуться от фискальной ортодоксии, противостоять зарождающимся автократам Европы, отказаться от “Северного потока-2” и занять более жесткую позицию в отношении прав человека в Китае. По иронии судьбы, однажды мы можем оглянуться назад и сказать, что одним из величайших наследий Меркель для ЕС было открытие дверей для политического лидерства женщин в Германии – так что мог появиться новый лидер, который отменил бы многие из ее политик. Хотя Меркель, возможно, и не является спасительницей Европы, которой ее некоторые выставляют, она, возможно, проложила путь для нового лидера, который мог бы им стать.
