Андрей Конопляник, будучи замгенсекретаря Энергохартии в Брюсселе, участвовал в урегулировании газового конфликта
Андрей Конопляник, будучи замгенсекретаря Энергохартии в Брюсселе, зимой 2005-2006 гг. участвовал в урегулировании газового конфликта между Москвой и Киевом.
Он рассказал «і», как в этот раз «Газпром» и «Нефтегаз» могут найти взаимопонимание, чтобы компании выполнили обязательства по бесперебойным поставкам газа европейским потребителям.
Вопрос: «Газпром» и «Нефтегаз» никак не урегулируют вопрос погашения задолженности по поставкам газа в Украину и определения цены поставок в 2009 г. Насколько велика вероятность повторения ситуации, когда компании начнут новый год без заключенных коммерческих контрактов?
Ответ: Я не хочу оценивать вероятность в процентах, в принципе она существует. Но я очень надеюсь, что этого не случится. Что бы мы ни говорили о политиках в любой стране, как бы мы их ни критиковали, но люди на ошибках учатся. Все должны понимать, что отсутствие заключенного контракта не дает никому никаких преимуществ. Последствия от незаключенного контракта ведут только к негативу для обеих сторон. В такой ситуации может выиграть только тот политик, который ставит на ухудшение отношений между Украиной и Россией.
В экономическом плане наши страны настолько взаимосвязаны, хоть и являются суверенными государствами, что укрепление экономической основы их эффективного взаимодействия должно быть доминантой экономического курса любого российского политика — пророссийского, и любого украинского политика — проукраинского. Это в долгосрочных экономических интересах Украины и России, и любого политика, который не является краткосрочным политиканом.
У Москвы и Киева есть опыт нахождения сбалансированных решений по острым вопросам. Тем более, меморандум по газу от 2 октября показывает, что стороны уже вышли на механизм, который не требует изобретения велосипеда заново: есть европейские формулы, о которых мы говорили в первой части интервью (см. «і» №212 от 24 ноября с.г.). Они дают примерные ориентиры контрактных цен, которые должны быть при рыночных условиях, т.е. при определении их по формуле, привязанной к стоимости замещения альтернативных газу энергоресурсов у конечных потребителей в Европе.
Но была договоренность о трехлетнем переходном периоде. Вопрос сегодняшней дискуссии — о понижающем коэффициенте, который обеспечит постепенное повышение стоимости газа до рыночного уровня при начале снижения самого этого «рыночного уровня» в 2009 г. Чрезвычайно важно понимать, что «рыночный уровень» контрактных газовых цен не есть величина постоянная. Она есть результат действия ценовой формулы и поэтому подвержена колебаниям, хотя и сглаженным. Сегодня контрактные цены на газ находятся в преддверии стадии снижения и, как это обычно бывает в контрактах с европейскими формулами ценообразования, пойдут вниз с девятимесячным лагом запаздывания после начала падения осенью 2008 г. цен на нефть, а значит на газойль/дизтопливо и мазут, которые являются основными компонентами формирования цены газа в российских долгосрочных контрактах на его поставку в Европу.
Таким образом мы стоим сейчас не перед ситуацией начала 2006 г., когда надо было искать ценовой механизм и обеспечивающую его схему поставок (в итоге оказалось — с посредником), которая помогла бы выйти на приемлемый, но еще, скажем так, «полурыночный» уровень цены на газ для украинских потребителей.
Вопрос: В чем особенность газового спора между Москвой и Киевом зимой 2005-2006 гг.?
Ответ: Сторонам необходимо было найти взаимоприемлемое решение по увязке двух принципиально различных методик экспортного ценообразования газа по двум основным его потокам, происходящим извне Украины и приходящим на ее территорию и/или транзитом.
С одной стороны, это газ среднеазиатского происхождения, цены на который до 2009 г. формируются по формуле «издержки плюс» на границе страны-экспортера (плюс переговорная премия) плюс стоимость транспортировки до российско-украинской границы. С другой стороны, это газ российского происхождение, цены на который с 2006 г. формируются по формуле «стоимость замещения» на европейском рынке минус стоимость транспортировки до российско-украинской границы.
Такое решение должно было быть найдено впервые в практике взаимоотношений сторон и в сжатые сроки. И то, что стороны смогли найти в условиях жесткого стресса такое работоспособное решение — огромная их заслуга.
«Вероятность незаключения контрактов сохраняется»
В: Какая сегодня стоит задача перед «Газпромом» и «Нефтегазом» в части формирования цены?
О: Более легкая, чем в конце 2005 г. Необходимо найти взаимоприемлемое решение в рамках единой (с января 2009 г.) методики образования цен на российский и среднеазиатский газ. Но вероятность незаключенных контрактов, увы, сохраняется. Связана она с возможными сбоями в политической стабильности. Но я не хочу спекулировать на эту тему. Главное, чтобы были люди, которые принимают решения, имеют полномочия для ведения газовых переговоров и подписания контрактов. И чтобы они имели одинаковое понимание того, как работают механизмы экспортного образования цен на газ. А дальше встает вопрос увязки применения выработанной формулы цены и необходимости погашения накопленной задолженности за газ. То есть вопрос об условиях запуска (начала работы) достигнутой договоренности по ценам.
В: Говорят, что технически «Газпром» не может сократить подачу газа украинским потребителям. Какими адекватными и реальными могут быть действия «Газпрома», если контракты с «Нефтегазом» на 2009 г. к 1 января не будут подписаны?
О: Газотранспортная система Украины и России всегда была единой — не было отдельных труб для транзита, а отдельных — для экспортных поставок на украинский рынок. Когда газ идет по ГТС для внутреннего потребления в Украине и дальше транзитом в ЕС, то эти потоки можно разделить контрактно, но не физически. Это потоки газа, которые идут в единой трубе. Поэтому, когда говорят о прекращении поставок (думаю, правда, никто не хочет, чтобы это случилось), то это подразумевает прекращение поставок для потребления в Украине, но они продолжаются на транзит. Молекулы газа, который идет для потребления в Украине и который идет через территорию Украины в третьи страны, ничем не разделите, физическую китайскую стену между ними не воздвигнете. Разделить их можно только правовыми механизмами.
Если есть два контракта — на поставку и на транзит, то вы разделили контрактно эти потоки, разделили юридически обязательства по поставкам объемов газа разным потребителям. Если есть подписанные долгосрочные контракты на поставку в третьи страны, которые подкреплены транзитными контрактами с данной транзитной страной, то эти потоки газа должны быть прокачаны. Это правовые обязательства, которые, в частности, в ст. 7 Договора к Энергетической хартии (ДЭХ) трактуются как «незыблемые». То есть, по международному праву эти обязательства должны быть обеспечены в любом случае, транзитная страна не имеет права прерывать или сокращать существующий транзит.
За обеспечение бесперебойного транзита транзитная страна несет юридическую ответственность, если соответствующие страны — члены ДЭХ инициируют этот вопрос. Страны-потребители, которые недополучили эти объемы газа из-за сокращения транзита, имеют право в соответствии с ДЭХ выдвигать иски против транзитной страны в международный арбитраж.
В: Какова роль международного арбитража в разрешении такого спора?
О: Он может определить нанесенный ущерб в деньгах, которые будут взысканы, потому что система возмещения ущерба тоже там достаточно хорошо прописана. Но я думаю, что никакой стране, тем более такой, которая находится в не очень устойчивом финансовом положении, тем более в условиях нынешнего финансового кризиса, не нужны дополнительные риски и расходы.
Если контракт к 24.00 31 декабря 2008 г. подписан не будет, то с 00.00 1 января 2009 г. юридических оснований для поставок газа на экспорт для внутреннего потребления в Украине у «Газпрома» не будет.
«Формирование тарифов не должно производиться по компенсационному типу»
В: Как секретариат Энергохартии (СЭХ) может повлиять на урегулирование конфликтной ситуации между «Газпромом» и «Нефтегазом»?
О: Помимо СЭХ, есть несколько общих решений, которые препятствуют угрозе прерывания транзита и поставок газа в транзитную страну. В традиционных долгосрочных контрактах, по которым работает вся континентальная Европа, есть формула цены на газ, которая регулярно пересматривается. Там заложен механизм, по которому, если стороны ведут переговоры о пересмотре формулы цены или уровня цены, то на период переговоров продолжает действовать прежняя цена, и ранее подписанный контракт продолжает работать. А после достижения договоренности о новой цене идет пересчет платежей — с согласованной сторонами даты, например, с той, когда было объявлено о необходимости изменения цены одной из сторон. Тут главный принцип — обеспечение непрерывности контракта и стабильного энергоснабжения. При этом бремя доказывания лежит на стороне, инициирующей пересмотр.
Таким образом, вопрос несогласованности цены и непрерывности поставок решается достаточно просто — переходом на долгосрочную схему контрактов во взаимоотношениях между странами. То есть, «Газпрому» и «Нефтегазу» надо перейти на долгосрочную модель контрактов.
В: Как быть с определением транзитной ставки?
О: После того, как Украина и Россия разделили экспортные и транзитные потоки, поставки на экспорт и транзитные поставки могут осуществляться в рамках сходных по своей сути долгосрочных контрактов. В них должен быть предусмотрен механизм обеспечения непрерывности поставок при возможности регулярных обоснованных пересмотров уровней цен и тарифов.
В ходе переговоров по долгосрочным транзитным контрактам надо оговорить не только возможность пересмотра транзитных тарифов, но и темп, критерии, процедуру пересмотров. Это даст возможность обеспечить стабильные транзитные потоки, сделает прозрачным и предсказуемым механизм коррекции транзитных тарифов.
Вопрос дохода транзитной страны от транзита газа не касается потребителей в Европе. Вопрос транзитной ставки должны обсуждать коммерческие субъекты, в данном случае — «Нефтегаз» и «Газпром». Здесь основную роль играет доказательность, обоснованность их экономических аргументов, общность подходов к определению уровня тарифов.
Следует иметь в виду, что уровень экспортных цен, привязанный к стоимости замещения, является гораздо более подвижной величиной, чем уровень транзитных тарифов, отражающих платежи за выполненную работу по перекачке газа (51 страна Энергетической Хартии предварительно согласовала в проекте т.н. Транзитного Протокола, что транзитные тарифы опираются на издержки и включают инвестиционные и эксплуатационные издержки, включая разумную норму прибыли). Поэтому уровень транзитных тарифов может фиксироваться на более длительный период, чем уровень экспортных цен на газ.
В: Если компании не могут договориться, то как им решить спор без судебных разбирательств?
О: Существует промежуточный механизм нахождения решения без судебных разбирательств. ДЭХ предусматривает т.н. согласительную процедуру урегулирования транзитных споров. Это более мягкая форма, когда призывается нейтральный мировой посредник для совместного со сторонами урегулирования транзитного спора. И в этом — потенциальный вклад СЭХ в разрешение любых транзитных споров, когда стороны не могут без постороннего участия договориться между собой.
В: Может ли СЭХ предотвратить возникновение газовых споров?
О: Это более долгосрочная составляющая в работе секретариата. Весомая часть последних споров вызвана отсутствием должной прозрачности и одинакового понимая не только в России и в Украине, но и в международном сообществе как физических объемов входящих и исходящих потоков газа с территории Украины, так и методологий формирования цен и тарифов на различные составляющие этих потоков. Эти составляющие: экспорт в Украину, транзит через Украину и использование подземных газохранилищ (ПХГ) на территории Украины, в т.ч. в интересах обеспечения бесперебойного транзита.
секретариат ведет работу по обеспечению большей прозрачности в этих вопросах. В 2005 г. было подготовлено исследование по методологии формирования транзитных тарифов. Оно было опубликовано в январе 2006 г., но мы передали его российской и украинской стороне еще в неопубликованном варианте во время их газового спора зимой 2005-2006 гг., и, насколько мне известно, это исследование лежало на столах переговорных делегаций сторон и активно использовалось ими в качестве аргументационной базы для сближения своих позиций.
В 2007 г. мы опубликовали исследование о международных механизмах формирования цен на нефть и газ, где подробно описали механизмы европейских формул определения цен на газ в доминирующих в Европе контрактах.
Еще до завершения моего контракта с СЭХ мы начали аналогичную работу по вопросам формирования тарифов на пользование ПХГ. Формальным инициатором этого исследования выступила Украина, которая даже подкрепила его кадровыми ресурсами — направила в СЭХ временного сотрудника для работы по этой теме.
Таким образом, я надеюсь, все заинтересованные стороны поймут, что хотя экспорт в Украину, транзит через Украину и использование ее ПХГ в интересах транзита есть три грани одного процесса прохождения потоков газа через Украину с востока на запад, обусловленные специфической архитектурой украинской ГТС, формирование цен и тарифов на каждую составляющую этих потоков должно производиться раздельно, а не по компенсационному принципу, озвучиваемому зачастую представителями политического истеблишмента: что де, если вырастут для Украины импортные цены на газ, — она компенсирует их рост адекватным повышением транзитных тарифов и/или тарифов на пользование ПХГ.
Осенью 2006 г. секретариат выступил с новой инициативой, над которой сейчас ведется работа,— по обеспечению, в рамках разумной достаточности, прозрачности объемов потоков газа в основных узлах трансграничных цепочек газоснабжения на всем их протяжении в рамках зоны ДЭХ, распространяя на Восток существующую в Европе в рамках «Gas Infrastructure Europe» практику информационной открытости.
«Стороны должны перенести дату заключения контрактов»
В: Как воспринимался в СЭХ украинско-российский газовый спор начала 2006 г., и что предпринимал секретариат для его урегулирования?
О: СЭХ предложил свои услуги в качестве третьей стороны в урегулировании спора. С 20 декабря секретариат идет на каникулы. В 2005 г. в этот период дискуссия между Москвой и Киевом накалялась. К тому же это была ситуация, когда у нас 16 декабря были де-факто прекращены полномочия одного генерального секретаря, а новоизбранный генсек должен был вступить в должность только с 1 января. Поэтому и. о. генсека тогда был ваш покорный слуга. Но нас не было в офисе из-за каникул. Тем не менее СЭХ свою лепту внес. В первый рабочий день, 3 января, новый генсек отправил письма в Украину и Россию в уполномоченные госведомства: министерства топлива и энергетики обеих стран, а также руководству «Газпрома» и «Нефтегаза».
В письмах было указано, что секретариат предлагает сторонам, если они того захотят, воспользоваться предусмотренной в ДЭХ процедурой согласительного урегулирования транзитных споров. Предварительно, даже находясь на каникулах, мы все сделали, чтобы можно было бы сразу запустить такую процедуру. В частности, мы согласовали с украинской и российской сторонами кандидатуру потенциального мирового посредника, то есть человека, с участием которого в этом качестве согласились и в Москве, и в Киеве.
В: Кто это?
О: С вашего позволения, не буду называть его фамилию, поскольку она может оказаться востребованной и в этом году. На прошлой неделе СЭХ снова, как и зимой 2005-2006 гг., обратил внимание сторон на положения ДЭХ о недопустимости прерывания транзитных потоков и на готовность, в случае необходимости, организовать процедуру согласительного урегулирования транзитных споров. Мои коллеги по секретариату сегодня снова, как и три года назад, уже получили согласие тогдашнего, одобренного Россией и Украиной, потенциального мирового посредника на урегулирование в случае, если такая необходимость возникнет, и в нынешней ситуации.
В начале 2006 г. предложение генерального секретаря осталось невостребованным, поскольку 4 января «Газпром» и «Нефтегаз» заключили двустороннее соглашение. Считаю, тот факт, что компании в двухстороннем порядке смогли прийти к схеме газовых поставок, которая работает до 2009 г., это лучше, чем если бы стороны вынуждены были прибегнуть к услугам мирового посредника.
В: Почему лучше?
О: В противном случае Украина и Россия продемонстрировали бы всему миру неспособность договориться между собой. В долгосрочном плане это имело бы большой негативный резонанс и давало бы основания тем недоброжелателям, которые пытаются заработать на вбивании разных клиньев между нашими странами, упрекать, что мы настолько разные, что не можем — и никогда не сможем — договориться.
В марте с. г. я был приглашен в Гарвардский университет США выступить по вопросу украинско-российских газовых отношений. Судя по всему, я там был единственным человеком, который собирался выявлять экономическую рациональность в произошедших изменениях. Послушав выступающих первого дня, свое выступление во второй день мероприятия я начал словами: «Если бы человек, который не знает сути происходящих событий между Россией и Украиной в газовой сфере, побывал на нашем мероприятии и послушал прозвучавшие в первый день выступления, то у него сложилось бы впечатление, что двигателем украинско-российских газовых отношений является некомпетентность людей, принимающих решения, всяческие фобии (русофобия, украинофобия, путинофобия, тимошенкофобия…), коррупционность. Все, что угодно, кроме экономической рациональности и здравого смысла».
«Газпрому» и «Нефтегазу», естественно, не получается мгновенно перейти на отлаженные рыночные отношения. Но я исхожу из того, что и в «Нефтегазе», и в «Газпроме», в энергетических ведомствах и правительствах обеих стран действия направлены на то, чтобы найти равновесные действующие механизмы. Пока этот поиск происходил в значительной степени интуитивно. Но интуитивность все больше опирается на выверенные европейской и российской практикой экономические реалии, которые дают возможность постепенно снижать риски и ошибки, постепенно увеличивать темп нахождения равновесных решений.
И мне кажется, что было бы правильным, если бы стороны перенесли дату заключения контрактов с 1 января, когда сезонный пик спроса на газ, даже не на 1 октября, как это делается в Западной Европе, а, скажем, на летние месяцы, когда наблюдается сезонный провал спроса на газ.
Андрей Александрович Конопляник получил образование и защитил диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук (1978 г.) и доктора экономических наук (1995 г.) в области экономических проблем мировой энергетики в Государственной академии управления (Москва). В 1991-1993 гг. занимал должность заместителя министра топлива и энергетики России по внешнеэкономическим связям и иностранным инвестициям. Принимал участие в разработке Энергетической стратегии России до 2020 г. Возглавлял группу разработчиков законодательств о соглашениях в разделе продукции при Госдуме. С марта 2002 г. по май 2008 г. — заместитель генсека секретариата Энергетической хартии в Брюсселе. Сейчас — советник правления «Газпромбанка». Член Международной юридической ассоциации, Международной ассоциации экономистов-энергетиков и Ассоциации международных нефтяных переговорщиков.
