Игорь Назарчук: «НКЦБФР не хватает людей, технологий и полномочий»

Член Национальной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку (НКЦБФР) Игорь Назарчук рассказал «і», с какими нарушениями на фондовом рынке борется комиссия и с какими проблемами она сталкивается в процессе.

Вопрос: Во время последней миссии технической помощи МВФ, которая работала в Комиссии в январе, одним из вопросов, который обсуждался с экспертами Фонда был вопрос правоприменения на фондовом рынке. Были ли получены какие-то рекомендации от экспертов МВФ или выработан какой-то план действий?

Ответ: Да, этот вопрос был одним из ключевых, однако рекомендации экспертов Фонда еще предстоит получить.

Однако мы в комиссии и сами не сидим сложа руки. Наши специалисты проанализировали все этапы реализации НКЦБФР функций противодействия злоупотреблениям на рынке, определён перечень проблемных вопросов, подлежащих решению, который оформлен в виде Концептуальных направлений усовершенствования процесса применения. В настоящее время мы готовим конкретные предложения по внесению изменений в законодательство, направленные на усовершенствование процесса правоприменения.

В: Что именно относится к функции правоприменения? И есть ли отличия как этот процесс организован в регуляторах других стран?  

О: Данное понятие возможно рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле, правоприменением можно назвать только последнюю стадию действий комиссии в борьбе с правонарушением — стадию рассмотрения дел по правонарушениям на рынке и вынесения решений о применении санкций. Этим занимается соответствующее управление.

В широком смысле под правоприменением понимают весь комплекс действий НКЦБФ, направленных на противодействие, своевременное выявление, расследование, доказывание наличия фактов правонарушений на рынке ценных бумаг и, как результат, привлечения виновных к ответственности, предусмотренной законодательством. Этим занимается, по сути, почти вся комиссия.

По такому же принципу организован процесс правоприменения и в регуляторах других стран. Но их возможности по осуществлению этой деятельности гораздо шире.

В: Чего вам не хватает?

О: Людей и технологий. В Контрольно-правовом департаменте у нас работает 31 сотрудник, а в Управлении правоприменения еще меньше. У нас есть сложности с техническим обеспечением — с технологиями, которые облегчили бы нам работу в процессе обработки информации и позволили бы устанавливать случаи, того же манипулирования, автоматически. Сейчас много работы делается в ручном режиме. Безусловно, мы будем развивать это направление. С принятием пакета законов по усилению институциональной и финансовой независимости Комиссии мы сможем развивать его не только с точки зрения человеческого ресурса, а и технологически.

В: А как с полномочиями?

О: Тоже не очень. Система правоприменения начинается с получения информации, в том числе о торгах, о заключенных на бирже сделках, отчетности участников рынка и ее анализа. Если мы видим определённые нехарактерные отклонения в ценах, которые могут сигнализировать о злоупотреблениях, начинается стадия расследования и сбора доказательств.

И вот тут Комиссия сталкивается с недостатком полномочий. Мы не имеем права проводить проверки. Участники фондового рынка приравнены законом к субъектам малого и среднего предпринимательства, поэтому подпадают под действие моратория на проведение проверок контролирующими органами.

В: Какие вообще нарушения бывают на фондовом рынке?

О: Их можно разделить глобально на две группы. Первая группа не требует отдельного процесса доказательства. Это такие нарушения как неподача информации регулятору, несвоевременная подача информации, подача неполной информации, неприведение документов в соответствие с требованиями законодательства. Тут не требуется отдельный глубокий анализ, чтобы выявить нарушение. Оно фиксируется как факт.

Вторая группа правонарушений — это такие, на противодействие которым, в первую очередь, настроены регуляторы на всех рынках ценных бумаг. Это манипулирование ценами на ценные бумаги либо же использование инсайдерской информации при заключении сделок. Эти правонарушения осуществляются с умыслом, и они очень сложны в доказывании. Для этого необходимо собрать хорошую доказательную базу, должен быть проведен серьезный анализ информации. Такое правонарушение должно быть доказано наличием документов, фактов, пояснений, наличием реального или потенциального вреда для рынка, инвесторов, государства.

В: У вас получается все это собирать?

О: Вот для сбора доказательств по этим правонарушениям комиссии, опять-таки, не хватает полномочий. Мы не можем затребовать информацию от всех лиц, которые подозреваются в правонарушении — как юридических, так и физических. Мы можем потребовать только информацию от профессиональных участников, от фондовых бирж. Но этой информации часто недостаточно. Комиссии необходимы полномочия по доступу, например, к банковской информации, персональным данным, которые имеются у зарубежных регуляторов и, без которых, зачастую, невозможно установить обстоятельства и доказать факт правонарушения на фондовом рынке.

Нередки ситуации, когда мы видим, что есть факт манипулирования ценами на фондовом рынке, но понимаем, что не сможем его доказать, потому что не имеем полномочий получить необходимые документы, информацию или пояснения.

В: С какими типами дел, например, по манипулированию комиссия чаще всего сталкивается?

О: Проанализировав отчетность наиболее торгуемых на биржах эмитентов с наибольшей капитализацией или объёмом торгов, Комиссия установила, что рост цен на данные бумаги и их поддержание никоим образом не соответствовали реальным показателям финансово-хозяйственной деятельности этих эмитентов.

Есть такие эмитенты, которые не осуществляют практически никакой хозяйственной деятельности, не имеют дохода, средств производства, какого-либо недвижимого имущества, дохода и т.д. И в то же время их акции активно торгуются на бирже, цена на эти акции растет, и стоят они больше чем металлургический комбинат, где работают тысячи людей, который выпускает продукцию, имеет экспортные контракты.

По таким случаям Комиссия в прошлом году активно останавливала торговлю акциями на биржах, чтобы предотвратить формирование явно необоснованной цены на эти бумаги. Мы понимаем, что такая цена формировалась с определенной целью. Мы видим такие «разогретые» бумаги в портфелях банков, активах портфелях страховых компаний, активах институтов совместного инвестирования, негосударственных пенсионных фондов. Обозначив круг эмитентов, мы начали расследовать, кто формировал необоснованные цены на их акции, кто их поддерживал. На сегодняшний день возбуждено 111 дел по таким фактам манипулирования ценами.

Существует также категория манипулирования ценами на ценные бумаги, связанная с формированием цены в связи с обязательным выкупом эмитентами акций акционеров, которые голосовали на собраниях акционеров против принятия определённых решений, предусмотренных законом «Об акционерных обществах». Комиссией были зафиксированы факты манипулирования ценами в пользу миноритарных акционеров. Расследуется факт, когда есть основания говорить о наличии манипулирования ценами в пользу эмитента.

В: Что происходит после расследования?

О: Возбуждения дела о правонарушении вовсе не значит, что комиссия в любом случае применит санкции. Дело возбуждается, потому что у нас возникают основания подозревать о правонарушении на фондовом рынке. Поэтому мы проводим сбор доказательств и по итогам назначаем рассмотрение дела. Иногда дела не доходят до рассмотрения, например, если у нас не хватает доказательств, или мы выявили причины, которые опровергают правонарушения.

В: Как часто решения НКЦБФ оспариваются в суде? Как происходит рассмотрение таких дел в судах?

В суде оспаривается достаточно небольшое количество наших решений, если сравнивать с количеством решений комиссии в связи с нарушениями либо с предотвращением потенциальных нарушений. При этом, суды принимают решения как в пользу комиссии, так и в пользу участников рынка, однако первых больше. Кроме того, иногда истцы отказываются от исков, либо же производства по ним закрыты из-за систематической неявки истцов (таких, например, три дела). Судьи пытаются разобраться во всех деталях дела, потому что такие дела — это новое направление.

В: Бывают ли прецеденты, когда по похожим делам разные суды выносят разные решения?

О: Были такие прецеденты. Один суд постановил, что комиссия была права, действовала в рамках законодательства и своих полномочий для защиты прав инвесторов и государства. В другом случае, суд не увидел в необоснованном росте цен какого-либо риска для инвесторов и государства. Мы такие дела обжалуем.

В: По разным делам, связанным с манипулированием, Комиссия выносила разные финансовые санкции. Назначая размер штрафа, какие факторы Вы учитываете?

О: Согласно законодательству, за доказанные факты манипулирования ценами устанавливается штраф в размере 170-850 тыс. грн. Мы применяли к компаниям финансовые санкции в размере 200-400 тыс. грн. Устанавливая ее размер, мы учитываем много критериев — совершал ли участник рынка правонарушения систематическим или это единичный случай, соизмеряем размер санкции с тяжестью нарушения, важным критерием являются последствия правонарушения для рынка. Сейчас мы формализуем эти критерии.

В: Как обстоит дело с уплатой штрафов? Уплачивают ли компании их добровольно или приходится задействовать исполнительную службу?

О: За прошлый год Комиссия применила 387 штрафных санкций, из них были уплачены штрафы в 226 случаях. Конечно, по санкциям, связанным с крупными правонарушениями, уплата штрафов затягивается и, зачастую, обжалуется в судебном порядке.

Манипулирование ценами на фондовом рынке. Статистика правонарушений за 2015 г.

По состоянию на 31.12.2015, по фактам манипулирования ценами на фондовом рынке НКЦБФР возбуждено 106 дел, из них в течение года рассмотрено и приняты решения по 15 делам по данному виду правонарушения.