Реформы в Украине – тема болезненная. Прежде всего, потому, что идут они куда медленнее, чем нам хотелось бы и чем необходимо было бы стране, из событий революционных сразу брошенной в войну. Но не менее печально и то, что сама идея реформ уже давно превратилась в рычаг для спекуляций и манипуляций. А те, кто больше всего об этих реформах кричат, на самом деле зачастую меньше всего заинтересованы в их внедрении в жизнь.
Наверное, больше всего споров возникало и возникает вокруг реформы органов прокуратуры. Ведь никто не будет отрицать, что независимость этого института, призванного контролировать соблюдение законов Украины всеми без исключения ее гражданами, чрезвычайно важна. Вот только заинтересованы ли в такой независимости те, кто сейчас возглавляет ГПУ? Похоже, что нет. Иначе вряд ли они пытались бы собрать все рычаги влияния на систему прокуратуры в собственных руках, нарушая множество законов и создавая риск полного паралича этой системы на неопределенное время.
Прокурорское самоуправление: история вопроса
То, что в стране, которую изменил Майдан, государственные институты с органами прокуратуры включительно никак не могут продолжать жить по старым правилам, было очевидно с самого начала. Вот только реальные движения в направлении реформирования прокуратуры начались только после прихода в ГПУ Виктора Шокина. Именно на счету генпрокурора, которого тогда обвиняли в отсутствии реформ – оптимизация количества и кадрового состава местных прокуратур, избрание их руководителей на конкурсном основании. А также немыслимый еще в 2013 году шаг: создание системы прокурорского самоуправления. Оно призвано существенно ограничить влияние генпрокурора на формирование кадрового состава прокуратур разных уровней и минимизировать возможность давления на прокуроров с целью вынудить их поступать не по закону, а согласно с чьими-то желаниями. Основная задумка такой реформы – вывести, наконец, органы прокуратуры из-под влияния политиков – как это и должно быть.
Реализоваться прокурорское самоуправление должно через две новые структуры: Совет прокуроров и Квалификационно-дисциплинарную комиссию.
Так, Совет прокуроров – это 13 прокуроров, избранных на всеукраинской конференции сроком на пять лет. Этот орган прокурорского самоуправления должен вместо генерального прокурора назначать и увольнять руководителей прокуратур разных уровней, а также рассматривать вопрос об их наказании за ненадлежащее выполнение обязанностей. В обязанности СП входит также заниматься правовой, социальной защитой прокуроров и их семей, реагировать на угрозы независимости прокуроров вплоть до обращения в международные инстанции. Кстати, генпрокурор сможет выбирать себе заместителей из кандидатур, которые предложит СП.
Контролировать решения Совета прокуроров должна Квалификационно-дисциплинарная комиссия, еще один орган, который был создан параллельно с Советом прокуроров. Но если последний формируется исключительно из сотрудников органов прокуратуры, то в КДК могут входить представители любых профессий: адвокаты, журналисты и даже общественные активисты. Основные функции КДК – проведение конкурсов на замещение вакантных должностей в органах прокуратуры, участие в решениях о переводе прокуроров, рассмотрение жалоб по поводу дисциплинарных проступков прокуроров и принятие решений о дисциплинарных взысканиях или даже о невозможности дельнейшего нахождения провинившегося прокурора на должности. Вишенка на торте: КДК также наделена правом инициировать отставку генпрокурора.
«Первые ласточки» прокурорского самоуправления
Несмотря на то, что система прокурорского самоуправления была разработана при Шокине – реализовать он ее не успел. Избрание членов Совета прокуроров состоялось через месяц после отставки Шокина, в конце апреля 2016 года. И до того, как Верховная Рада на пост генпрокурора назначила Юрия Луценко, Совет прокуроров даже успел принять 7 решений, в частности, избрал себе главу – прокурора отдела надсмотра за соблюдением законов органа фискальной службы управления надсмотра в криминальном производстве прокуратуры Киева Валентина Брянцева. Его заместителем стал прокурор прокуратуры Харьковской области Юрий Ковалев, а секретарем – прокурор местной прокуратуры Богдан Чегиль.
Впрочем, на этом работа Совета прокуроров и закончилась. Юрий Луценко, под которого парламентарии изменили закон, требующий, чтобы претендент на должность генпрокурора имел юридическое образование и опыт работы в органах прокуратуры, заявил, что не желает быть «декоративным генпрокурором при всевластии генерального могильника» – именно так он оценивал свои полномочия после начала работы органов прокурорского самоуправления. Условием своего согласия на то, чтобы возглавить ГПУ, он назвал возможность сформировать свою команду в генпрокуратуре. Пожелания Луценко были услышаны. И вместе с отменой требования о юридическом образовании у генерального прокурора, Рада еще и приостановила на год работу Совета прокуроров и Квалификационно-дисциплинарной комиссии – до 15 апреля 2017 года включительно. Важно подчеркнуть: речь шла именно о приостановке деятельности этих новосозданных органов прокурорского самоуправления, а не об их ликвидации или нелегитимности.
Реальное «двоевластие» вместо надуманного «всевластия»?
За считанные недели до законного возобновления работы органов прокурорского самоуправления стало известно о резонансном приказе генпрокурора Луценко, датированном 20 марта. Оказывается, действующий генеральный прокурор решил провести 26 апреля всеукраинскую конференцию прокуроров. На этой конференции он намерен сформировать новый Совет прокуроров и Квалификационно-дисциплинарную комиссию. С этой целью до 18 апреля его заместитель Анжела Стрижевская должна провести сбор документов у прокуроров, претендующих на членство в этих самых совете и комиссии, а до 20 апреля на сайте ГПУ должны быть обнародованы списки кандидатов. За которых, собственно, и будут голосовать участники всеукраинской конференции прокуроров.
Вот только любой человек, имеющий хоть малейшее представление о юриспруденции, прочитав этот приказ, неизменно задастся рядом вопросов. Поскольку в упомянутом приказе не противоречит закону лишь тезис о проведении 26 апреля всеукраинской конференции прокуроров.
Еще в законе, приостановившем работу уже сформированных весной 2016-го Совета прокуроров и КДК, оговорено, что свои функции эти органы возобновят после с 16 апреля. В течение двух недель после этого они обязаны провести всеукраинскую конференцию.
А вот в остальном приказ Луценко является сомнительным.
Во-первых, по закону он не имеет никакого права созывать эту самую всеукраинскую конференцию – это исключительное право только самого Совета прокуроров. Во-вторых, открывать конференцию и проводить ее должен председатель Совета прокуроров Валерий Брянцев, а никак не генпрокурор Луценко. В-третьих, совершенно непонятно, какие Совет прокуроров и Квалификационно-дисциплинарную комиссию собрался формировать Луценко, если эти органы уже были сформированы год назад, они не распускались и не признавались нелегитимными, никто из их членов не умер, не поменял гражданство и не был уволен из органов прокуратуры. Их деятельность просто приостановили – как реверанс капризному претенденту на кресло генпрокурора Юрию Витальевичу Луценко. И распускать уже существующий Совет прокуроров и КДК Луценко просто не имеет полномочий.
Зачем Луценко дублировать СП и КДК?
Что же могло подвигнуть генерального прокурора на столь необъяснимый, полностью противоречащий закону и банальной логике шаг? Самое очевидное объяснение: Луценко пытается сохранить ускользающее из его рук влияние на работу органов прокуратуры. Может, из-за того, что опасается восстановления на должности генпрокурора Виктора Шокина, который не так давно подал иск к президенту и Верховной Раде по поводу неправомерности собственного увольнения. А может в воздухе просто запахло сменой генпрокурора или это является частью каких-то кулуарных договоренностей. А может, Луценко опасается, как бы та же неподконтрольная ему КДК вдруг не решила реализовать свое право и не инициировала его отставку… Как бы то ни было, Луценко очень захотелось сохранить за собой нынешнее влияние – не зависимо от того, будет ли он сидеть в кабинете на Резницкой, или нет.
Поэтому для Луценко критично важно нейтрализовать законно избранные Совет прокуроров и КДК, которые ему никак не подконтрольны – и сформировать взамен них ручные органы прокурорского самоуправления. И тогда уже будет совершенно неважно, кто именно занимает пост генпрокурора – потому что реальные полномочия будут находиться в руках «своих».
Возможен ли паралич системы органов прокуратуры?
Если намеченный нынешним руководством ГПУ сценарий таки будет реализован, первым и мгновенным результатом подобных действий станет неопределенность в том, кто, кому и в чем подчиняется и кто и за что отвечает.
Далее члены законно избранных Совета прокуроров и Квалификационно-дисциплинарной комиссии, скорее всего, подадут в суд. И суд неминуемо примет решение в их пользу – поскольку никаких правовых оснований для их ликвидации или ограничения их полномочий нет и быть не могло. Так что доказать через суд, что сформированные Луценко дублирующие органы самоуправления прокуроров, особого труда не составит.
Вот только суды в Украине имеют обыкновение растягиваться во времени. И гипотетически до момента, когда суд поставит точку в определении, какой из составов СП и КДК легитимен, «дублеры» будут вовсю назначать, увольнять и наказывать прокуроров. Закономерно, что все эти назначения и увольнения, проведенные нелегитимными органами, также будут признаны нелегитимными – и тоже будут пересматриваться через суды. Что втянет органы прокуратуры, у которых более чем хватает работы, в ненужные судебные разборки по каждому такому решению.
Конечно, остается надежда, что в последний момент разум возьмет верх над авантюризмом, жаждой власти и наплевательским отношением к закону – и процесс создания двоевластия в прокуратуре будет остановлен. Вот только чем меньше времени остается до часа «Ч» – 26 апреля – тем меньше верится в такое развитие событий.
