Массовые беспорядки, которые происходят в последнее время во многих европейских странах, по большей части, связаны с планами правительств провести пенсионную реформу. Действительно, по-видимому ни одна реформа так не цепляет каждого гражданина, как пенсионная
В контексте всемирной тенденции повышения продолжительности жизни проблема постоянного ухудшения соотношения лиц трудоспособного возраста и пенсионеров становится чрезвычайно острой. В Украине уже сейчас в пенсионной системе на 10 плательщиков взносов приходится 9 пенсионеров, а в связи с неизменностью уровня участия населения в пенсионном страховании такими темпами к середине 2020-х годов количество пенсионеров может превысить количество плательщиков (на сегодняшний день насчитывается свыше 13,5 млн. пенсионеров). Такие демографические перспективы оказывают очень негативное влияние на финансовые возможности пенсионной системы, которая основывается на принципах солидарности поколений, то есть на содержании пенсионеров работающими.
В этих условиях ожидать какого-то чуда, которое позволит Украине, ничего не изменяя в системе пенсионного страхования, платить пенсии даже на сегодняшнем мизерном уровне, вряд ли стоит. Другое дело, что вопросы, каким образом и в каком направлении проводить пенсионную реформу, имеют нерядовое значение. Потому что последствия, как позитивные, так, возможно, и негативные, начнут реально чувствоваться через десятки лет после того, как те, кто эту реформу проводил, уйдут из политики, а, не исключено, и вообще из жизни.
Правительственные инициативы: пенсионеров должно стать меньше
Что же предлагают правительственные чиновники, и позволят ли предложенные ими инициативы решить возрастающие с каждым годом проблемы системы пенсионного обеспечения в Украине, которые, кстати, связаны не только с общим старением населения?..
Основные нововведения пенсионной реформы:
1. Пенсионный возраст для женщин планируется повысить с 55 до 60 лет.
Процесс начнется с 1 февраля 2011 года, повышать пенсионный возраст будут на полгода ежегодно до 2020 г. Это коснется женщин, которые родились после 31 января 1956 года. Женщины же, родившиеся с 1 февраля по 31 июля 1956 года, пойдут на пенсию в 55 с половиной лет, с 1 августа 1956-го по 31 января 1957-го – в 56 лет, а с 1 августа 1960 года и позже – уже в 60. Мужчины, как и сегодня, будут выходить на пенсию в 60 лет.
2. Максимальный размер пенсии хотят установить на уровне 12 прожиточных минимумов для лиц, которые утратили работоспособность (с 1 января 2011 года эта сумма должна составить 9000 грн.). Сегодня таких ограничений нет в принципе.
3. Спецпенсии тем, кто имеет право досрочного выхода на пенсию (военные, милиция, СБУ), планируют выплачивать лишь при достижении общеустановленного пенсионного возраста (60 лет), то есть возможность выйти на пенсию раньше за этими категориями населения сохраняется, однако деньги при этом выплачиваться не будут. Срок выслуги для такой пенсии будет повышаться на 1 год ежегодно, начиная с 1 февраля 2011 года и до 1 февраля 2015-го. Например, если офицер выходит на пенсию до 31 января 2011 года, ему нужно прослужить минимум 20 лет, с 1 февраля 2011 года – 21 год, с 1 февраля 2015 года – 25 лет.
4. Минимальный стаж для получения социальной пенсии по возрасту (50% минимальной) хотят повысить с 5 до 15 лет.
5. Минимальный стаж (из которого оплачены взносы в Пенсионный фонд) для назначения пенсии по возрасту хотят повысить с 20 до 30 лет для женщин и с 25 до 35 лет для мужчин.
6. Для мужчин предельный возраст пребывания на госслужбе предлагают повысить с 60 до 62 лет, для женщин – с 55 до 60 лет.
7. Работающим пенсионерам предлагается не выплачивать надбавки к пенсии за сверхурочный стаж (плюс 1% к пенсии за каждый дополнительно отработанный год: свыше 30 лет для женщин и 35 лет для мужчин) и доплаты к прожиточному минимуму при его увеличении.
8. Бюджетникам при выходе на пенсию предлагается выплачивать одноразовую материальную помощь в размере 10 месячных пенсий.
9. Назначения пенсий предлагают осуществлять только из заработка и только по данным персонифицированного учета (ведется с июля 2000 года), в то время как сейчас учитывается и зарплата до 2000 года. Размер средней зарплаты по стране, который влияет на размер пенсии, будет определяться за 3 календарных года, предшествовавших году обращения по назначению пенсии (сегодня – за 1 последний год).
10. Предлагается также ввести накопительную систему обязательного государственного пенсионного страхования, но только после того, когда бюджет Пенсионного фонда станет бездефицитным. Напомним, ранее сообщалось, что дефицит ПФ Кабмин планирует устранить с 2013 года. То есть, у каждого работника, кому на дату введения системы будет меньше 35 лет, появится персональный счет в Пенсионном фонде или негосударственных пенсионных фондах, куда работодатель ежемесячно будет переводить часть начислений на его зарплату (сначала 2%, с ежегодным повышением на 1% – до 7%). Выходит, кто больше зарабатывает, в того будет больше персональная добавка к пенсии. Сегодня только 37% начислений идут в “общий котел” Пенсионного фонда.
Анализируя предложенный правительством законопроект №7455 “О мерах по законодательному обеспечению реформирования пенсионной системы”, сложно не отметить поверхностность подхода правительственных чиновников к разработке пенсионной реформы. Отдельно стоит отметить попытку проводить ее не путем кардинального изменения законодательного поля, которое регулирует функционирование пенсионной системы, а с помощью замены тех или иных норм добрым десятком действующих законов, которые регулируют выплату пенсий тем или других категориям работникам. Хотя очевидно, что выплата пенсий должна регулироваться одним или максимум двумя законами. Первый – закон об общеобязательном государственном пенсионном страховании, второй – о государственных пенсиях, то есть о пенсиях, которые выплачиваются тем или иным категориям граждан за счет средств государственного бюджета. Понятно, что такая распорошенность норм, которые регулируют выплату пенсий тем или другим категориям лиц, помогает нивелировать негативное отношение общества к привилегированным группам.
Что касается сути предложений правительства, то впечатление от них двоякое. С одной стороны, большинство инициатив не вызывают возражений, хотя понятно, что их главный лейтмотив заключается в том, что тех, кто получает пенсию, должно стать меньше, и за счет этого планируется существенно сократить расходы госбюджета и Пенсионного фонда. С другой – все эти предложения, во-первых, не касаются создания стимулов для выплат “белой” заработной платы, во-вторых, не решают проблему раннего выхода на пенсию тех работников, которые работают на тяжелых работах (шахтеры, металлурги) и которым выплаты осуществляются за счет солидарной пенсионной системы и госбюджета, хотя работают они в подавляющем большинстве случаев в частных компаниях.
Подводные камни правительственных инициатив
Относительно предложений правительства, то возражений возникает несколько.
Во-первых, вызывает существенные сомнения необходимость запускать в действие механизм повышения пенсионного возраста для женщин с 2011 года. Начинать процесс повышения пенсионного возраста стоит только тогда, когда экономика начнет выходить из кризиса и будет расти спрос на рабочую силу. В противном случае мы лишь создадим дополнительные экономические проблемы. Если в условиях значительной безработицы, особенно среди молодежи, не будут выходить на пенсию женщины и, таким образом, будут продолжать занимать рабочие места, то из бюджета придется выплачивать помощь по безработице молодым людям, которые начнут самостоятельную жизнь с иждивенчества. В стратегическом и тактическом плане это и с финансовой, и с моральной точки зрения еще хуже для государства. То есть, приняв принципиальное решение относительно повышения пенсионного возраста для женщин, стоит начинать это делать не с 2011, а с 2012 года. При этом можно предусмотреть, что выходить на пенсию смогут лишь женщины, которые достигли не пятидесяти с половиной лет, как бы это было в 2011 году, а пятидесяти шести. Таким образом, удастся выйти на запланированную траекторию повышения пенсионного возраста, при этом избегая указанных проблем.
Во-вторых, правительство предлагает установить максимальный размер пенсий и это является правильным. В то же время, установление их на уровне 12 минимальных прожиточных минимумов для нетрудоспособных вызывает принципиальные возражения. Проблема заключается в том, что правительство в этом случае действует не столько в интересах подавляющего большинства рядовых граждан, которые не получают пенсию в размере свыше 2-2,5 минимальных прожиточных минимумов (то есть больше 2 тыс. грн.), сколько в интересах высокопоставленных должностных лиц. Потому что именно они являются получателями крупных пенсий. Потому именно для них установлен такой максимум. Очевидно, что этот разрыв между минимальной и максимальной пенсией, который выплачивается за счет госбюджета или Пенсионного фонда, должен быть существенно уменьшен, скорее всего, даже вдвое. Остальные выплаты должны осуществляться за счет средств, которые были накоплены в результате уплаты взносов в частные фонды, которую могут осуществлять как наемные работники, так и работодатели.
Парадокс: чем больше платим, тем больше “дыра”
В целом необходимо понимать, что существует связь между размером сумм, из которых делаются взносы, формальным обязательством солидарной пенсионной системы по выплате пенсий и проблемой размера дефицита Пенсионного фонда. Если взносы в солидарную систему большие, то и обязательства тоже большие. А, учитывая негативные тенденции ухудшения соотношения лиц трудоспособного возраста и пенсионеров, мы перманентно будем сталкиваться с угрозой дефицита солидарной системы, которой управляет Пенсионный фонд. Следовательно, чем большим будет размер взноса, тем большими должны быть выплаты и тем большей, скорее всего, будет размер “дыры”, которую придется закрывать за счет бюджетных средств. Не понять эту очевидную взаимосвязь – безответственно по отношению к тем, кто будет работать и выходить на пенсию уже через каких-то 10-15 лет. Попытки же решить проблему дефицита солидарной системы путем увеличения нагрузки на фонд зарплаты приведет только к дальнейшей тенизации или конвертизации выплаты зарплаты. И никакие полицейские методы запугивания и угрозы в адрес предприятий и наемных работников ничего не дадут.
В этом случае единственным выходом для правительства останется банальное снижение реальных пенсий миллионам пенсионеров.
Меньше кормить – больше доить
Интересны также планы правительства относительно формирования взносов в накопительный фонд Пенсионного фонда или негосударственных пенсионных фондов. Чиновники планируют начать этот процесс после достижения бездефицитности Пенсионного фонда. Как правительство планирует достичь этого? Достаточно просто. Оно будет действовать, как в анекдоте о вопросе армянскому радио: что нужно делать, чтобы корова меньше ела и больше доилась. Ответ – меньше кормить и больше доить.
Правительство в государственном бюджете на 2011 год расписало смету Пенсионного фонда, которая предусматривает увеличение страховых взносов на общую сумму 16 млрд. грн. При этом расходы Пенсионного фонда вырастут лишь на 6,8 млрд грн. (с 192,3 млрд. грн. до 199,1 млрд. грн ).
То есть, реальный рост пенсий будет существенно ниже уровня инфляции – 8,9% годовых. При этом правительство отмалчивается по поводу того, как кроме повышения пенсий гораздо меньшими темпами, по сравнению с ростом цен, оно планирует и пенсии выплачивать, и рост расходов сделать настолько незначительным. Потому что, например, уменьшить расходы Пенсионного фонда за счет снижения пенсий тем лицам, которые уже получают их на сверхвысоком уровне, правительство не имеет права. По этому поводу есть отдельное постановление Конституционного Суда, и в проекте правительственного закона об этом также говорится.
Скорее всего, сокращение дефицита ПФ будет достигаться за счет миллионов пенсионеров, которые и без того получают мизерные пенсии. Вряд ли это тот путь, который будет положительно воспринят обществом.
Другие пути…
Следовательно, и это уже неоднократно объясняли ведущие специалисты, необходимо проводить пенсионную реформу не только в части увеличения пенсионного возраста, но в части максимального сокращения солидарной системы, уменьшая и размер взносов, и ее обязательства. Сегодня максимальная величина базы начисления единственного взноса – максимальная сумма дохода застрахованного лица, равная пятнадцати прожиточным минимумам для трудоспособных лиц. Это значит, что с 1 января следующего года взносы будут начисляться из зарплаты 13 410 гривень, а с 1 декабря – 14 295 гривень. Это составит порядка 6,5 средних зарплат по стране. При том, что в большинстве европейских стран эти взносы платятся с 2, максимум 4 средних зарплат по стране. Учитывая, что официально сейчас средняя зарплата в Украине составляет 2,3 тыс. грн., такие взносы могли бы отчисляться с размера зарплаты минимум 4,5, максимум 9 тыс. грн. Следует отметить, что больше 85% граждан получают официальную зарплату в пределах 4,5 тыс. грн. Хотя очевидно, что реально эта цифра значительно выше.
Если бы максимальные взносы были установлены с двух средних зарплат по стране, то потери Пенсионного фонда были бы минимальны. Но при этом, со значительной долей вероятности, начался бы существенный рост размера официальных зарплат, из которых, кстати, платился бы налог с дохода граждан. А значит, рос бы и размер средней зарплаты по стране, и, как следствие, увеличивались бы взносы в Пенсионный фонд.
Следует отметить также, что уменьшение давления на фонд оплаты труда должно было бы сопровождаться созданием налоговых стимулов для уплаты взносов в негосударственные пенсионные фонды, часть средств которых будет направляться на приобретение государственных облигаций. Это, в свою очередь, сформирует источник покрытия дефицита Пенсионного фонда. Также стимулировался бы процесс выпуска и приобретения негосударственными пенсионными фондами ипотечных облигаций, которые являются важной предпосылкой формирования долгосрочных дешевых ресурсов банков для ипотечного кредитования жилищного строительства.
Выбор – целесообразность
Логично, что необходимо свести к одному закону все нормы, которые регулируют выплату пенсий за счет государственного бюджета. Это обеспечит единый подход к формированию пенсий, которые выплачиваются из государственного бюджета с соответствующей публичной прозрачностью этого процесса.
Во-вторых, необходима профессиональная дискуссия относительно соотношения солидарной и накопительной системы, исходя из понимания объективных растущих проблем солидарной системы, связанных с увеличением ее дефицита, что можно лишь временно решить путем повышения пенсионного возраста. Если этот очевидный факт будет осознан как на экспертном, так и на правительственном уровни, то можно проводить реформу, исходя из необходимости осуществить существенное уменьшение максимальной величины базы начисления единого социального взноса, соответственно существенно уменьшив максимальный размер будущих обязательств по выплате пенсий, в том числе и тех, которые выплачиваются за счет средств государственного бюджета. В этом случае может появиться потребность в формировании накопительного фонда для госслужащих. Такая практика существует в некоторых странах.
Уменьшение давления на фонд оплаты труда в связи с уменьшением объема взносов в солидарную систему также будет стимулировать выход из “тени” выплаты зарплат и формирование спроса на деятельность негосударственных пенсионных фондов.
В-третьих, необходимо безотлагательно принять закон, который регулирует обязательства предприятий, которые используют наемных работников на работах с особенно вредными и особенно тяжелыми условиями труда (по так называемым спискам №1 но №2), создать корпоративные пенсионные фонды с соответствующими отчислениями в интересах наемных работников. Ведь это же недопустимо, когда прибыли от использования труда людей, работающих в тяжелых условиях, получают частные владельцы, а расходы несет государство, то есть каждый из нас.
Необходимо также, приняв принципиальное решение относительно повышения пенсионного возраста для женщин и мужчин, начинать это делать не с 2011, а с 2012 года или даже в 2013 году.
Очевидно, что правительство готово идти на непопулярные шаги в части проведения пенсионной реформы. Однако если вся реформа будет сводиться лишь к увеличению пенсионного возраста без создания стимулов для выведения зарплат из “тени” и формирования спроса на услуги негосударственных пенсионных фондов, то можно с уверенностью говорить, что такая реформа если и улучшит ситуацию с солидарной системой, то на очень незначительный период времени. А это значит, что уже через несколько лет мы столкнемся с еще большими проблемами, которые придется в условиях еще большего затруднения решать другим политикам.
