Гендиректор Института бюджета и социально-экономических исследований рассказала «i», когда в Украине может произойти дефолт и как этого избежать
Вопрос: Госказначейство с декабря прошлого года блокирует все бюджетные программы местного самоуправления, кроме защищенных, фактически оставив местные власти без средств. Это стало одним из способов экономии денег для расчета по социальным выплатам. Как можно оценить такие действия правительства Юлии Тимошенко?
Ответ: Как беспрецедентный случай в истории бюджетных взаимоотношений в стране. Государство использует в своих интересах механизм единого казначейского счета, который был создан для защиты средств государственного и местных бюджетов, в том числе в кризисной ситуации. Скорее всего, цели правительства Тимошенко были благими — удержать ситуацию с бюджетными выплатами. Как я понимаю, для этого были пересмотрены некоторые казначейские инструкции. В результате средства местных бюджетов без согласования и законных оснований направляются на другие цели. Неважно какие: если в бюджете решением парламента не предусмотрены трансферты государству или любому другому бюджету, то трогать деньги, тем более без ведома органа местного самоуправления, категорически запрещено.
В: К каким последствиям привел такой подход?
О: Мы прожили год в условиях кризиса, накопив колоссальные внешние и внутренние долги. «Откачанные» средства местных бюджетов направлены на выплаты, которые должны осуществляться из других бюджетов, в том числе из государственного,— фактически это можно расценить как дополнительный долг государства перед местными бюджетами. Возникшую вследствие блокирования счетов кредиторскую задолженность нельзя списать: ее придется финансировать на фоне традиционно сложной ситуации с выполнением бюджета в начале года, усиленной кризисными тенденциями.
В: Глава Счетной палаты Валентин Симоненко заявил, что госбюджет находится на грани технического дефолта: объем обязательств казначейства более чем в 10 раз превышает размер свободных средств. По его данным, на 1 января с.г. на едином казначейском счету находилось всего 1,7 млрд. грн.
О: К заявлениям Счетной палаты следует прислушаться, у них есть хороший доступ к информации. С другой стороны, профессионалы осторожно относятся к суммам обязательств, датированных 1 января. По политическим мотивам такими цифрами можно манипулировать. Важно знать график погашения этих долгов. Все это — риски завтрашнего дня.
Вопрос: Вы прогнозируете дефолт?
Ответ: Не сейчас. Еще лет пять Украина сможет рассчитываться по внешним обязательствам, несмотря на то, что сейчас суммарный объем долга составляет около 40% ВВП. А наступит ли дефолт позже, зависит от многих факторов, прежде всего от потенциала любого правительства по управлению рисками в среднесрочной перспективе.
В: В чем же риск сегодня?
О: В первую очередь, в отсутствии системной работы на перспективу. Результат — постоянное «тушение пожаров», свидетельствующее об отсутствии у государства стратегического плана действий хотя бы на год, не говоря уже о нескольких годах. У отправленного в отставку Кабмина не было плана вывода страны из кризиса, что очень опасно. В обществе не муссируется вопрос о непопулярных структурных социальных реформах, крайне необходимых при ухудшающейся бюджетной и демографической ситуации. Мы создаем риски, которые проявят себя к моменту расплаты по внешним и внутренним долгам кризисного периода. Это поставит нас на грань дефолта. С глобальной точки зрения кризис — не что иное как начало нового экономического цикла, перераспределение экономических сфер влияния. А поскольку наша экономика очень зависима от внешних воздействий, то ее будет лихорадить еще довольно долго. Управление бюджетом в привычной манере может привести страну к состоянию дефолта.
В: Вы пропагандируете идею программно-целевого планирования бюджета. Какой подход наиболее приемлем для Украины: долгосрочный — на период свыше 5 лет, как в ЕС, или среднесрочный — до 5 лет, по примеру России?
О: Я поддерживаю трехлетний бюджет. Насколько я понимаю, Минфин придерживается аналогичного мнения. При современных темпах развития компьютерная техника за три года устаревает…
В: В Украине о ПЦМ говорят не первый год, Минфин подготовил серию соответствующих наработок, но бюджет как планировался, так и планируется по старой схеме. С вашей точки зрения, почему?
О: Самое обидное, что Украина имеет колоссальные наработки по адаптации западных подходов еще до 2002 г., когда министром финансов был Игорь Митюков. В 2003 г. россияне приехали к нам в гости, послушали наши планы о внедрении этого метода, просмотрели наработки и элементы программно-целевого метода в госбюджете, который мы начали внедрять. Восхитились тем, что мы не просто финансируем расходы, а под эти статьи на уровне госбюджета начали писать программы с целями и индикаторами будущих результатов. Спустя полгода президент Владимир Путин использовал эти тезисы в своем публичном выступлении и начал в России бюджетную реформу. Мы же остались на уровне дискуссий: не хватило политической воли.
В: Кто из бывших министров финансов активнее других стремился к переходу на новый метод планирования бюджета?
О: Пока даже кризис не смог заставить политиков вникать в суть бюджета и смотреть на него не как на набор цифр. Программы пишутся для галочки. Взять хотя бы любой отчет по здравоохранению: ежегодно в бюджете номинально растут расходы на эту сферу, увеличиваются ассигнования на борьбу со СПИДом, туберкулезом, онкозаболеваниями. Но на этом фоне нелогично смотрятся статистические отчеты о заболеваемости и смертности от этих же болезней. Так куда уходят деньги, почему не дают эффекта? Мы не найдем ответ, пока качественно не перестроим систему, начав с этапа планирования.
В: Одна из особенностей украинского бюджета — сильная централизация. В итоге, когда госбюджет дефицитный, либо его просто нет, страдают в первую очередь регионы. Ряд европейских стран, например, Франция, «отвязали» местные бюджеты от центрального. Насколько реально сделать это в нашей стране?
О: Сегодня это невозможно. Специфика отечественного законодательства в том, что местные бюджеты катастрофически сильно зависят от госбюджета — от дотаций и субвенций. Значительная часть ресурсов аккумулируется в госбюджете и через трансферты перераспределяется на места. Порядка 80% местных бюджетов (всего их 12,5 тыс.) зависимы от дотаций: доля дотаций в их поступлениях достигает 50%. Примерно у трети местных бюджетов поступления на 99% состоят из дотаций. Пока не устраним эту зависимость, говорить о финансовой самостоятельности местных бюджетов нереально. Однако систему нужно менять постепенно, по принципу «не навреди».
В: Как именно?
О: Идеологически стратегия бюджетной реформы должна произрасти из стратегий системных реформ наиболее бюджетоемких отраслей: медицины, соцзащиты и соцобеспечения населения. Еще один фундаментальный момент — четкое понимание административно-территориального устройства как одного из факторов реформы. Необходимо внесение поправок в Бюджетный кодекс, законы о местном самоуправлении, государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития страны, другие законы. Следующий этап — внедрение программно-целевого метода на основе среднесрочного подхода. Государству следует не дотировать, а дать местным властям ориентиры эффективности: каких целей и критериев нужно достичь при расходовании средств. Благодаря такому подходу мы получим некую «матрицу эффективности», связывающую технологическими приемами бюджетирование всей отрасли.
В: Вы выступаете против механизма прямого финансирования сел в обход районов, заложенного в ветированном проекте Бюджетного кодекса. Почему?
О: Решение ввести в проект Бюджетного кодекса норму о прямом распределении дотаций по 12,5 тыс. сельских и поселковых бюджетов — политический шаг. Фискальной децентрализации, как это восприняли многие, здесь нет и близко. Сегодня средства, которые идут из госбюджета в бюджет села, поступают вначале в бюджет района. А он точно так же, как и область, работает по утвержденной Кабмином формуле, на основе закона, регулирующего взаимоотношения районного бюджета и бюджетов городов районного подчинения, сел и поселков. Району действующий алгоритм действительно удобнее, у него есть люфты, за счет которых он может кому-то дать больше, кому-то — меньше. Району виднее, чем министерству финансов, какому селу что надо.
В: Идеологи бюджетной децентрализации, предусмотренной в проекте кодекса, напротив, утверждают, что району как раз не видно. Села зачастую нищенствуют, довольствуясь мизерными подачками районов…
О: Это не так. Денег в селах катастрофически мало, в том числе из-за недостаточности финансового ресурса, распределяемого на их дотирование. Кроме того, чтобы реализовать эту идею, в селах нужно создать кадровый и технологический потенциал. А в превалирующем большинстве сел нельзя найти грамотного финансиста, который бы управлял бюджетом. Сельский бухгалтер работает на полставки, на старом компьютере, иногда со счетами. Где взять столько обученных людей и техники, если бы, к примеру, на прямые расчеты перешли с 1 января?
В: Ресурс, например, может освободиться из районных администраций, которые как посредники будут ликвидированы в случае проведения реформы…
О: Люди, работающие в финуправлении администрации и живущие в городе, вряд ли поедут работать в села, особенно отдаленные. В самом селе кадров нет. К тому же аппарат районных финуправлений и так очень мал и рассчитан на обслуживание районного бюджета, а практически вынужден составлять за многих сельских бухгалтеров планы и отчеты.
В: Почему бы не рассматривать реформу как мотивирующий толчок для развития сел и создания рабочих мест, на чем и акцентируют внимание авторы проекта?
О: Чтобы получить кадры, их нужно обучить. И создание рабочих мест за счет бюджетных денег имеет не только положительную сторону. Оно ложится грузом на плечи налогоплательщиков, а мы говорим о необходимости снижения налогового бремени.
В: Это не так сложно.
О: Так рассуждают мэры городов, больше других настаивающие на ускоренной децентрализации. Но им не до конца понятна специфика сел. В стране около 800 городских и областных бюджетов. Остальные 12,5 тыс. — сельские и поселковые бюджеты. Из-за дефицита кадров, техники на селе районное финуправление сводит баланс практически каждому второму селу. Иными словами, бухгалтер села — несамостоятельная фигура. Я уже не говорю о том, что в селе с населением в 500 человек большинство — бабушки и дедушки со средним возрастом 75 лет, а сельский голова, мягко говоря, не похож на финансового менеджера. С точки зрения государства эффективно ли увеличивать такой бюджет, передавать его в самостоятельное управление?
В: А что в этом плохого? В той же Польше действовали специальные обучающие программы, в том числе для людей пенсионного возраста.
О: На это понадобятся большие деньги и время. Государство должно обеспечить и зарплаты, ведь в сельской администрации должна работать не только бабушка на полставки. На бюджет должно работать несколько бухгалтеров с достойными зарплатами, только тогда люди поедут в село. В государственные затраты стоит внести и необходимость закупки техники, программного обеспечения, которое надо поддерживать, а это опять люди и зарплаты. На 500 сельских жителей нужен хотя бы один компьютерщик, способный поддерживать не только интернет, но и программное обеспечение, совместимое с программой администрирования бюджета Госказначейства.
В: Тем более интересно, сколько рабочих мест для молодежи!
О: Да, но более 95% сел дотационны. Там нет производства, а соответственно — поступлений в бюджет. Расходы села ложатся на плечи государства в виде дотации выравнивания. В изменениях к Бюджетному кодексу заложена норма о передаче 10% налога на прибыль в местные бюджеты, и это хорошая норма для городов и сел, имеющих производственный потенциал. Но кто создаст прибыль в депрессивном селе?
В: Так где же выход?
О: Во-первых, я поддерживаю идею децентрализации, но она должна быть тщательно подготовленной, в том числе кадрово. Во-вторых, первым шагом перед децентрализацией должна стать админреформа. В той же Франции не 12,5 тыс., а около 3 тыс. бюджетов вместе с Парижем, префектурами и округами. По своей сути украинский и европейский местные бюджеты имеют существенные отличия. Двадцать домов и одна церковь во Франции — уже город, но проекты финансируются из его бюджета очень выборочно. Зарплату медикам и учителям как госслужащим финансирует государство, ибо развитие образования и медицины — государственные цели, государство определяет здесь стандарты и отвечает за качество услуг. Богатая коммуна может построить коммунальную больницу, но платит зарплату, закупает львиную часть оборудования государство, а медикаменты предоставляются через систему медицинского страхования. Участие местной власти, если есть деньги, весьма декоративно — клумбы с цветами, установка телевизоров и т.д. В Украине же зависимость регионов от центра извращает умы: когда село живет на дотацию, у сельского председателя нет нужды быть эффективным менеджером.
В: Существует несколько путей проведения административной реформы: первый — условно, по Роману Бессмертному, когда в общине должно проживать не менее 5 тыс. чел. Второй — объединение вокруг экономически активных центров. Какой из них представляется вам более эффективным?
О: Напомню, подход Бессмертного в свое время поддержала Ассоциация городов, которая сейчас настаивает на объединении вокруг центров экономической активности, что свидетельствует о переосмыслении этой проблемы в обществе. Второй подход мне импонирует больше, но при условии принятия реалистичной программы развития регионов. Проблема в том, что на всю админреформу не хватит центров экономического роста. Эта программа должна, среди прочего, отвечать на вопросы, как их создать.
В: И как же их создать?
О: Есть несколько путей. Первый — обеспечение целенаправленной трудовой миграции. Сегодня много людей потеряли работу, поэтому важно понять, как обеспечивается миграция и как использовать труд безработных. Можно снизить подоходный налог с граждан в зонах потенциального экономического роста, но это более сложный путь, хотя широко применяемый в Канаде, США, Словакии и других странах. Еще один путь: в регионах, где есть потенциал экономической активности и куда можно привлечь инвестора, нужно создать соответствующие инфраструктурные условия. Тоже непростой путь, требующий системной стратегии для каждого конкретного случая.
В: Президент Виктор Янукович выступает за предоставление налоговых преференций по образцу свободных экономических зон и территорий приоритетного развития. Вы поддерживаете этот подход?
О: Он приемлем. Возможно, стоит предоставлять льготы по налогу на прибыль и НДС. Эта программа должна быть комплексной: условно говоря, оговаривать план действий, к примеру, мы привлекаем инвестора на условиях сниженных отчислений в Пенсионный фонд в течение пяти лет взамен на обязательства по созданию рабочих мест, обучению рабочих на сертифицированных курсах, обеспечению соцпакета для сотрудников и т.п. Безусловно, при введении таких преференций государство будет вынуждено больше дотировать Пенсионный фонд, но благодаря дотации оно получит рабочие места, которые обеспечат новые поступления в тот же ПФ.
В: Возвращаясь к админреформе, как вы считаете, объединение общин должно происходить на добровольной или принудительной основе? Ассоциация городов выступает за второй вариант…
О: Силой мы не объединим общины, внутри которых присутствуют различные религиозные и этнические отношения. Опыт стран, которые пошли по принудительному пути — через закон, негативен. Часто это приводило к острым конфликтам на местах.
В: Каким должен быть путь добровольного объединения?
О: По волеизъявлению граждан. Но прежде нужно разработать концепцию и структуру реформы, а затем за год или полтора объяснить людям ее суть и убедить в ее необходимости, объяснить, почему, объединившись еще с двумя-тремя общинами, гражданам станет лучше, а их дети перестанут уезжать в поисках работы. При этом государство должно выдерживать свои обещания и подготовиться к ним на уровне бюджета. И вот здесь важен фактор среднесрочного бюджетирования и программно-целевого метода.
В: В случае проведения бюджетной реформы каким вам видится механизм контролирования местных бюджетов?
О: Трехсторонним: со стороны государства, внутренний (ведомственный) и общественный. Для политиков самым действенным контролем традиционно является общественный.
В: …который в Украине традиционно не работает.
О: Чтобы изменить ситуацию, нужен программно-целевой метод как на государственном, так и на местном уровне. Таким образом, государство не просто направит на здравоохранение 10 млрд. грн. в год и закупит на эти деньги медикаменты, а прежде озвучит цель расходов, к примеру, снижение заболеваемости на 1%. Общественная цель — через три года проследить снижение заболеваемости. Налогоплательщик, особенно тот, которому эта тема близка, почувствует свою заинтересованность в этих средствах и свою личную ответственность за уплату налогов. Он будет отслеживать расходование этих средств, возможно даже изучать отчеты казначейства, а после задаваться вопросом, почему цель не достигнута? Сейчас государство отдает дотацию выравнивания местным бюджетам и забывает об этом. Бюджеты говорят, что им этого мало, а государство не интересуется, куда ушли эти деньги. После того, как они потрачены, контроль весьма примитивен: сколько лампочек вкрутили, построили ли лестницу или карниз. Вопросы другого порядка: зачем было строить лестницу и покупать лампочки, если помещением мало кто пользуется, никто не ставит.
__________________________
Ирина Федоровна Щербина. Родилась в 1965 г. в г. Хабаровск (Россия).
С 1984-го по 2003 г. — руководитель Городского финансового управления г. Ялта (Крым). Затем воз-
главляла департамент местных бюджетов Министерства финансов Украины. В 2003-2007 гг. — руково-
дитель группы бюджетного и фискального анализа. С 2007 г. — директор всеукраинской общественной
организации «Институт бюджета и социально-экономических исследований».
