Сближение Киева и Брюсселя возможно только в случае решения Украиной ее внутренних проблем
Иллюзии, которыми жил официальный Киев в ожидании декабрьского саммита Украина — ЕС, оказались напрасными — как и прогнозировалось. Брюссель не пойдет на подписание Соглашения об ассоциации до президентских выборов в Украине. Тем более ЕС не станет подписывать документ без соглашения о зоне свободной торговли. Максимум, на который может рассчитывать Киев,— политическая декларация, где найдут место слова о достигнутом прогрессе и европейском выборе страны. Не будет в документе лишь конкретики о наших шансах войти в Объединенную Европу.
«Я не хотел бы, чтобы мы создавали иллюзию, что 4 декабря может быть подписано Соглашение об ассоциации, частью которого является Соглашение о свободной торговле. Такого не будет. Будут приняты декларация или заявление, где будут зафиксированы достижения и определены следующие шаги, которые должны будут сделать ЕС и Украина»,— спрогнозировал накануне саммита вице-премьер по евроинтеграции Григорий Немыря. Он напомнил, что состоялось уже 13 раундов переговоров о подготовке Соглашения об ассоциации и восемь — по зоне свободной торговли между Украиной и ЕС. «Президентские выборы никак не повлияют на сроки подготовки и подписания документов»,— добавил он. Вместе с тем господин Немыря полагает, что Киеву удастся заключить Соглашение об ассоциации в 2010 г.
Ряд экспертов уверены, что именно внутриполитическая неопределенность лишает Киев шанса достичь конкретики в переговорах с Брюсселем. «Следующий год будет годом не столько решения проблем, сколько их накопления. В первую очередь проблем политических, ибо это год перманентных выборов: после президентских и местных в январе и мае с высокой вероятностью где-то в сентябре будут досрочные парламентские выборы. К этому добавятся и экономические проблемы: сейчас они приобрели форму матрешки, из которой достают все новые и новые штаммы кризиса»,— сказал «i» замсекретаря Совбеза Дмитрий Выдрин. С другой стороны, отметил эксперт, следующий год станет сложным и для ЕС, поскольку «в Европе набирают силу евроскептики, усматривающие в существовании сообщества не только решение старых проблем, но и возникновение новых». Господин Выдрин рекомендует «не настраиваться на то, что кто-то решит наши проблемы, а самим проявить максимум креативности и усердия, чтобы хотя бы сохранить достигнутое».
Неравный бой за европейский рынок
Наибольшее количество узких мест в работе над Соглашением об ассоциации — вокруг создания зоны свободной торговли (ЗСТ) Украина — ЕС. Об условиях, на которых Киев согласен открыть свои рынки европейскому бизнесу, известно немногое. Отечественные чиновники ограничиваются общими фразами. Известно, что стороны договариваются об одновременной отмене 95% всех тарифов и пошлин. Иными словами, лишь 5% украинских товарных позиций останется под тарифной защитой.
Для Киева важно четко определиться с национальным интересом в каждой отрасли и по каждой главе соглашения, отметил старший экономист Международного центра перспективных исследований Ильдар Газизуллин. «Это нелегко, учитывая, что у Брюсселя есть выработанная позиция и опыт подобных переговоров с другими странами. Поэтому бой неравен»,— сказал он «i».
К сложным относится вопрос имплементации европейских стандартов качества. Не менее проблемны разделы, посвященные унификации фитосанитарных норм, защите прав интеллектуальной собственности (включая географические обозначения, услуги и учреждение предприятий), техническим регламентам, госзакупкам. Актуальна и проблема соответствия украинских законов законодательству ЕС. «В случае с Киевом речь не просто о зоне свободной торговли, а об углубленном соглашении (Deep Trade Agreement), вторая часть которого посвящена институциональным изменениям в Украине и адаптации нашего законодательства к европейскому. Торговая часть соглашения о ЗСТ сложна, но институциональная — еще сложнее, поэтому процесс пробуксовывает»,— сказал «i» исполнительный директор Фонда Блейзера Олег Устенко. По его словам, «рассчитывать, что Соглашение об ассоциации будет подписано в следующем году, слишком оптимистично. Но первое полугодие 2011 г. — это реально при активной работе обеих сторон».
В целом, отмечают эксперты, создание ЗСТ с ЕС в ближайшее время обещает отечественному бизнесу больше рисков, нежели преимуществ. Но в долгосрочной перспективе зона даст шанс выйти на европейский рынок и повысить качество продукции предприятий, которые выживут в жесткой конкуренции с европейскими. Впрочем, время для адаптации к евростандартам у национального бизнеса есть. От момента вступления в силу соглашения с ЕС до начала полноценного функционирования ЗСТ может пройти не менее 10 лет. Все это время в наиболее проблемных отраслях будут действовать переходные положения, направленные на защиту отечественного бизнеса.
Тем временем как минимум один реальный шаг к интеграции в Евросоюз Киев уже сделал. 18 декабря в Загребе на министерской конференции Европейского энергетического сообщества будет принято решение о присоединении нашей страны к Договору об учреждении Энергетического сообщества, куда входят все 27 стран ЕС и балканские государства. Участие Украины в сообществе — попытка Евросоюза подстраховаться от газовых и прочих кризисов, связанных с поставками энергоносителей. Киеву же членство поможет гармонизировать законодательство с нормами ЕС в энергетической сфере, гипотетически (принимая во внимание реальную политику отечественных властей) ускорит переход к использованию энергоэффективных технологий и будет способствовать прозрачности в энергоотрасли. Появится шанс сдвинуть с мертвой точки модернизацию газовых и электрических сетей, расширить присутствие украинских компаний на европейском рынке газа и электроэнергии. Впрочем, членство не спасет Евросоюз от угрозы прекращения поставок газа со стороны России. Напомним, стремясь дополнительно перестраховаться от форс-мажорных ситуаций в сфере энергетики, недавно Брюссель уже подписал меморандум о раннем предупреждении таких явлений с Россией. Аналогичный договор ЕС планирует заключить и с Украиной.
Бег в Европу с барьерами
Саммит Украина — ЕС должен придать импульс диалогу о безвизовом режиме, оптимистичен министр иностранных дел Петр Порошенко. «Мы получим четкие условия, выполнив которые, Украина должна выйти на формат безвизового диалога. Мы уже получили понимание наших партнеров в отношении продолжения этой работы»,— сказал он. По словам министра, «нужны политические решения, которые предусматривают четкие задачи для украинской стороны», прежде всего касающиеся МИД, Гостаможни, Госпогранслужбы, Минюста.
Либерализация визового режима — одно из принципиальных положений, которое Киев намерен прописать в проекте ассоциации с ЕС. Но именно здесь мы сталкиваемся с многочисленными проблемами. Через нашу территорию транзитом в ЕС движутся потоки нелегальных мигрантов из третьих стран, что воспринимается Брюсселем как аргумент против открытости в отношении Украины. Киев до сих пор не завершил демаркацию границ с рядом соседей, в частности, с Россией и Беларусью. Есть проблемы в миграционной политике и миграционном контроле, которые не в полной мере соотносятся с европейской практикой.
Напомним, между Украиной и ЕС действуют Договор об упрощении визового режима и Соглашение о реадмиссии, ратифицированные Радой 15 января 2008 г. В обмен на обещанное Брюсселем упрощение визового режима наша страна обязалась принимать выдворяемых из ЕС эмигрантов. Вопрос реадмиссии относится к весьма чувствительным, поскольку в украинском обществе бытуют опасения превратиться в отстойник нелегалов. К тому же Украина — единственная страна Восточной Европы, взявшая на себя такие обязательства, и разделить эту миссию по большому счету ей не с кем. Сегодня многие чиновники и политики сожалеют о сделанном, ибо симметричного ответа Евросоюза в виде упрощения визового режима так и не последовало. Директор Центра мира, конверсии и внешней политики Александр Сушко отметил: ситуация обусловлена отсутствием координации визовой практики консульств стран — членов ЕС. «Поэтому консульства часто руководствуются не положениями международного соглашения, а собственными ведомственными инструкциями, которые не всегда совпадают с содержанием договора (об упрощении визового режима.— «i»)»,— сказал «i» эксперт. Да и само соглашение содержит ряд неоднозначных формулировок, трактуемых не в нашу пользу. Другие причины недееспособности договоренностей — нехватка инструментов влияния на министерства стран — членов ЕС для контроля над выполнением соглашения и совпадение во времени подписания соглашения с расширением шенгенской зоны, которое усложнило доступ к визам стран — соседей Украины. Между тем эксперт отметил, что опыт ведения ЕС визовых диалогов с различными странами демонстрирует: содержание, интенсивность и конечный результат существенно различаются в зависимости от соображений политической целесообразности. «За понятием «визовый диалог» де-факто стоит разная политика, что обусловит разную результативность»,— добавил он.
Политика соседства не пишется под копирку
Нынешние руководители Украины несколько самонадеянно воспринимают Соглашение об ассоциации как шаг к членству страны в ЕС. На самом же деле документы Евросоюза не предусматривают существования института ассоциированного членства. Жесткого определения понятия «ассоциация» в политическом лексиконе Евросоюза нет. Ст. 310 Договора об учреждении Европейского сообщества содержит положение: «Сообщество может заключать с одним или несколькими государствами или международными организациями соглашения, учреждающие ассоциацию, которая предполагает взаимные права и обязанности, совместные действия или особые процедуры». Договоры с государствами, не претендующими на вступление в ЕС, как правило, подразумевают политическую ассоциацию, т.е. некую общность позиций. В целом же с Евросоюзом ассоциированы более 60 развивающихся государств.
В практике ЕС есть несколько типов соглашений. Один из них — соглашения о стабилизации и ассоциации (ССА), которые Брюссель подписывает со странами бывшей Югославии для предотвращения вооруженных конфликтов на Балканах. Многие члены ЕС рассматривают эту зону как территорию естественного расширения Союза, и потому ССА предусматривают широкую помощь региону в восстановлении после войн 90-х гг. и перспективу максимального сближения с ЕС.
Второй тип документов — соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), которые интегрированы в европейскую политику соседства и служат инструментом реализации политики Евросоюза на восточном направлении.
С неевропейскими и малыми европейскими государствами (Лихтенштейн, Сан-Марино, Андорра) и экономическими объединениями (Центральноамериканский общий рынок) ЕС подписывает соглашения об ассоциации, важнейший элемент которых — соглашение о свободной торговле. Такие документы ЕС подписал со Швейцарией, Чили, ЮАР, Мексикой, Иорданией, Палестиной, Марокко и др. Основной бонус заключения такого типа договоров — взаимное обязательство сторон отказаться от тарифных и нетарифных ограничений на торговлю промышленными товарами. Именно такое соглашение ЕС предполагает подписать с Украиной. Но Киев интересует другое: договор об ассоциации европейского типа — по образцу заключенных со странами, вошедшими в последнюю волну расширения ЕС, как то Польша и Венгрия, в 1992 г. В преамбуле этих документов декларируется конечная цель — принятие ассоциируемого государства в ЕС. Впрочем, ранее это отнюдь не было нормой — Финляндию, Австрию и Швецию приняли в ЕС без таких деклараций.
Необходимо также осознать, что вступление в ЕС Украины с ее проблемами потребует миллиардных дотаций. Ни одно государство ЕС не согласится добровольно отказаться от своей доли европейского финансового пирога в пользу Киева. К тому же вступление столь большой страны, как наша, потребует пересмотра чувствительного вопроса баланса сил и интересов внутри ЕС. Готово ли к этому евросообщество с его нынешними проблемами — вопрос риторический.
В то же время в практике евробюрократов до сих пор не было двух подписанных соглашений об ассоциации с одинаковым содержанием, кроме направленных на интеграцию стран Центральной и Восточной Европы. Содержание каждого договора зависит от талантов дипломатов страны, ведущей переговоры с ЕС. Поэтому отечественным чиновникам стоит не торопиться подписать соглашение любой ценой, забывая читать между строк. Тем более что Европа, хотим мы этого или нет, дает нам сегодня время для того, чтобы хорошо поторговаться.
Как пытаются договориться Киев и Брюссель
Первым документом, очертившим векторы отношений ЕС с Украиной, стало Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), подписанное в Люксембурге
14 июня 1994 г. и вступившее в силу 1 марта 1998 г. В рамках СПС определены семь приоритетов сотрудничества сторон: энергетика, торговля и инвестиции; юстиция и внутренние дела; приближение законодательства Украины к законодательству Европейского союза; охрана окружающей среды; транспорт; трансграничное сотрудничество; партнерство в сфере науки, технологий и космоса. Действие соглашения закончилось в 2008 г.
Ранее, в сентябре 2007 г., на очередном саммите Украина — ЕС в Киеве было положено начало переговорам о новом усиленном соглашении. На следующем саммите Украина — ЕС, в сентябре 2008 г.
в Париже, было решено, что новый документ получит название «Соглашение об ассоциации» и включит в себя создание зоны свободной торговли (ЗСТ). Переговоры о ЗСТ начались после подписания протокола о вступлении Украины в ВТО в феврале 2008 г.
На этом же саммите было решено начать консультации о безвизовом режиме. Тогдашний министр иностранных дел Владимир Огрызко выразил надежду, что ЕС введет безвизовый режим для Украины до 2012 г. — к совместному с Польшей финальному турниру чемпионата Европы по футболу.
Президент Виктор Ющенко заявлял, что 4 декабря 2009 г. на саммите в Киеве стороны подпишут Соглашение об ассоциации без документа о ЗСТ. Но затем глава государства скорректировал свой прогноз. «Очевидно, мы будем иметь промежуточный документ сотрудничества Украина — ЕС. И в части работы над ассоциативным соглашением, зоной свободной торговли, либерализацией визового режима, интеграцией Украины в европейские институты»,— заявил он на прошлой неделе.
