Министр юстиции рассказал «і» о соотношении политики и права в грядущих глобальных изменениях правил игры в судах
Министр юстиции Николай Онищук, родоначальник судебно-правовой реформы, рассказал «і» о соотношении политики и права в грядущих глобальных изменениях правил игры в судах.
Вопрос: Чем больше анализируешь нынешнюю судебно-правовую реформу, тем меньше видишь в ней непосредственно реформы. Создается впечатление, что за этой инициативой в первую очередь стоят борьба за «Днепрэнерго», желание перераспределить рычаги влияния в судейской сфере и предвыборная борьба за судебный ресурс.
Ответ: Мотиваций для проведения судебно-правовой реформы много. И я не исключаю, что среди них есть и вопросы, о которых вы сказали. Вместе с тем мы должны исходить из того, что действительные причины для судебно-правовой реформы — это критическая оценка отправления правосудия гражданами Украины. Уровень доверия общества к судебной системе опустился до уровня доверия к политическим институтам. Но если рейтинг того или иного политика может быть нулевым, то суд — это орган, к которому должно быть стабильное доверие. Поэтому проблема носит фундаментальный характер и приобретает национальные масштабы. Сложную проблему нельзя решить одним инструментом — она требует комплексных решений. И я сожалею, что дискуссия о судебно-правовой реформе свелась лишь к двум проблемам — структуре кассационной инстанции (один Верховный суд (ВС) или несколько высших судов) и назначению судей на админдолжности. При этом первая проблема на самом деле существенного значения не имеет.
В: Комитет Рады по правосудию, рассмотрев 761 поправку в законопроект, принял положительное решение по приблизительно 400 из них. После этого законопроект все еще можно называть целостным, системным и, собственно, президентским, который глава государства вносил в парламент еще в конце 2006 г.?
О: Важно понимать, как возник этот законопроект и что он собой представляет. Действительно, два законопроекта — новые редакции законов о судоустройстве и статусе судей — были внесены в парламент президентом. Основанием для их создания послужила концепция усовершенствования судопроизводства, которую в свое время разработала Нацкомиссия по укреплению демократии и утверждению верховенства права. До появления законопроектов длительное время велась разработка доктрины, на обсуждение которой было потрачено много времени, усилий и дискуссий, в которых принимал участие и я. Вместе с представителями ВС, высших судов, Государственной судебной администрации, Академии судей специалистами было потрачено очень много времени, чтобы эта концепция появилась. Это был достаточно консолидированный документ.
В: Вы говорите о концепции, которая позже была закреплена указом президента?
О: Да. Концепции удалось в главном объединить взгляды судейского корпуса, Минюста, специалистов. Позже на основании концепции были разработаны два законопроекта, которые президент внес в парламент. А вот дальше началось таргетирование, как принято говорить в экономических кругах. Отношение к этим законопроектам начало формироваться в зависимости от политической конъюнктуры.
В: Что вы имеете в виду?
О: Изменилась правящая коалиция, произошла смена руководства ВС, появилось решение Конституционного суда (КС), внесшее изменения в порядок назначения судей на админдолжности (запретившее президенту проводить эти назначения.— «і»). Эти факторы повлияли на мнение разных ведомств и должностных лиц. Так, на первой стадии председатель ВС Василий Онопенко приходил в парламент и убеждал депутатов в необходимости принятия этих законопроектов в первом чтении. Теперь его позиция изменилась. В мае 2007 г. появилось упомянутое решение КС, после чего парламент попытался неконституционным образом передать полномочия назначения судей на админдолжности Высшему совету юстиции (ВСЮ) путем принятия постановления, а не закона, как того требует Конституция. После этого итерации в отношении законопроектов еще больше усилились. В финале законопроекты были зарегистрированы в парламенте нынешнего созыва — несмотря на дискуссию в апреле 2007 г. касательно полномочий Рады. Тем самым ВР нынешнего созыва признала эти законопроекты проголосованными в первом чтении.
В: Ваша личная точка зрения какая — эти законопроекты были легитимно проголосованы в первом чтении?
О: Можно высказывать разные точки зрения. Но уже юридический факт, что парламент нынешнего созыва принял и признал эти законопроекты. Известно, что КС может признать неконституционным даже вступивший в силу закон, если нарушена процедура его рассмотрения, утверждения или вступления в силу. Те, кто считают эти законопроекты нелегитимными, могут оспорить закон (который реализует судебно-правовую реформу.— «і») в КС сразу после его вступления в силу. Но мы должны признать, что нет другого способа в отношении вступивших в силу актов. Иначе в итоге каждый гражданин начнет определять, какой закон действует, а какой — нет.
В: Кто и как готовил законопроекты ко второму чтению в этом году?
О: Минюст в сотрудничестве с парламентским комитетом по правосудию и секретариатом президента. Речь шла об объединении законопроектов, поскольку они содержат общие предметы и в некоторой мере дублируют друг друга. Буду откровенным — не все наработки, которые вносились Минюстом, отражены в проекте, одобренном комитетом.
В: Вы видели изменения, одобренные комитетом?
О: Да, у меня есть сравнительная таблица.
В: Но вы же знаете, что ее до сих пор не подписал глава комитета по правосудию Сергей Кивалов?
О: Комитет работает публично. На том заседании присутствовала замминистра юстиции госпожа Емельянова, а само заседание фиксировалось аудиотехническими средствами. Поэтому сейчас не идет речь о том, чтобы ставить под сомнение работу комитета. Иное дело — содержание проекта. Думаю, что была возможность получить более качественный документ.
В: Вы можете дать общую оценку приемлемости данного законопроекта для окончательного утверждения в парламенте?
О: Ряд положений следует утвердить. Например, стоит поддержать положения о дисциплинарной комиссии и соответствующей службе дисциплинарных инспекторов. Ныне доминирующей является идея, что функции суда над судьями по дисциплинарным производствам должны осуществлять существующие сегодня органы — ВСЮ и квалифкомиссии судей, более 50% членов которых должны быть судьями. Но сама функция дисциплинарного преследования — его возбуждение и ведение — должна осуществляться специальной дисциплинарной инспекцией, которая не должна формироваться органом, принимающим решение по делу. Поэтому было внесено предложение, чтобы этот орган создавался не непосредственно ВСЮ или квалифкомиссиями. Чтобы качественно развести функции дисциплинарного преследования и функции принятия решения по дисциплинарным обвинениям, право назначать дисциплинарных инспекторов можно было бы передать министру юстиции. При этом министр не должен иметь никаких процессуальных полномочий.
В: Какие у вас еще замечания к законопроекту?
О: Еще раз хочу вернуться к тому, что во время последних дискуссий по поводу законопроектов были несколько смещены акценты и приоритеты. Доминирующей стала система судов кассационного уровня. Но опыт различных юрисдикций диаметрально противоположен. В Германии несколько высших судов, а во Франции — один. Но качество правосудия от этого не меняется. Когда у судов есть репутация, когда существует уважение к закону и отсутствие коррупционных элементов в системе правосудия, тогда и проблема высших кассационных судов становится второстепенной. Нужно работать не над тем, какой орган будет заниматься кассацией, а над тем, чтобы кассационных жалоб было меньше и их количество не измерялось, как сегодня, десятками тысяч. Само по себе увеличение количества высших судов, без принятия также и иных мер, не решит эту проблему. Почему так много граждан обращаются с кассационными жалобами? Вероятно, они недовольны качеством правосудия в судах первой инстанции и апелляционной инстанции. Я думаю, что это проблема качества судейских кадров; ответственности судей за злоупотребление правом; отсутствия надлежащего контроля общества; недостатки процессуальных законов. И только на последнее место я ставлю усовершенствование структуры судов, то есть судоустройства.
В: Но вы говорите то же самое, что и ярый противник нынешней реформы — первый зампредседателя ВС, глава совета судей Петр Пилипчук.
О: Вполне возможно — мы с ним много раз общались. В том числе и во время подготовки концепции, и в процессе разработки в Нацкомиссии изменений в разделе «Правосудие» Конституции. Мои видения приоритетов реформирования известны: нужно изменить систему допуска к профессии судьи. Кроме того, при нынешней системе ответственности судьи знают, что они не будут привлечены к ответственности. А проблема процесса? Он ведь перегружен, в том числе админделами за нарушение правил дорожного движения (ПДД). Известно, что всего за год судебная система рассматривает 7 млн. дел. Из них 4-4,5 млн. — админпроизводство. В случае принятия нового закона о ПДД удастся существенно уменьшить нагрузку на судью.
В: Об этом же и говорит господин Пилипчук. Только с тем акцентом, что нужно не такие реформы проводить, как сегодня, а заниматься улучшением законодательства по тем направлениям, которые вы обозначили.
О: Вместе с тем нужно признать, что законопроекты, которые лежат в парламенте, в определенной мере решают эти проблемы. Одна из них — разграничение допуска к профессии судьи и к должности судьи. Сейчас конкурс объявляется на конкретную должность. В зависимости от привлекательности должности — в Киеве или в каком-то сельском районе — формируется и конкурс. Очень часто это превращается в конкурс протекций, влияний и зависимостей. И если лицо попадает на должность, пройдя через все эти факторы, то оно уже из-за процедуры назначения несет в себе коррупционный элемент. Мы предлагаем размежевать доступ к профессии и должности, ввести специальную подготовку кандидата на должность судьи, по результатам которой кандидаты ранжируются по качеству проявленных знаний. Лист успешности должен коррелироваться с вакансией. Кандидат, проявивший лучшие знания, будет иметь возможность выбрать суд. К сожалению, эта идея не нашла отражения в законопроекте.
В: Какие еще существенные изменения внес комитет?
О: Вторая составляющая — это ответственность судьи. Я уже говорил о проблеме дисциплинарного преследования судей и о предложениях Нацкомиссии по этому поводу. Восприятие идей об усилении ответственности судей воспринимается судейским корпусом неоднозначно, но если качество правосудия не удовлетворяет потребности общества, то оно вправе требовать от парламента принятия соответствующих решений. К сожалению, названная мной система приоритетов не в полной мере присутствует в законопроекте.
В: Такое положение дел ставит крест на приемлемости данного законопроекта?
О: Всегда лучше, когда что-то делается, чем ничего. С этой точки зрения законопроект стоит поддержать. Но, как мне кажется, есть возможность его доработать.
В: Но тема процедуры назначения председателей судов и их замов неслучайно вышла на первый план. Ведь аксиому «кто управляет руководителями судов, тот управляет судебной системой» еще никто не отменял. Представители судебной системы отмечают неконституционность схемы, предложенной в законопроекте,— председателей судов назначает президент по представлению ВСЮ.
О: Тут снова подмена приоритетов. Проблема свелась к тому, кто рукоположит председателей судов. Если вы думаете, что есть механизмы, позволяющие деполитизировать назначение председателей судов, то вы ошибаетесь. Поэтому любая система назначения — советом судей, парламентом, президентом, ВСЮ — будет нести в себе политическую составляющую. Например, сегодня назначает совет судей. Но по представлению председателя ВС. Иными словами, без внесения представления председателем ВС кандидат не может стать председателем суда. Вне зависимости от профессиональных и личностных качеств. Парламент? Вы считаете, что председатель профильного комитета не может влиять на позицию комитета? ВСЮ? Проблема состоит в том, что его председатель обладает значительным объемом полномочий — организационных, хозяйственно-финансовых, кадровых и в определенных случаях — процессуальных. Это делает из него человека, который объективно способен влиять на отправление правосудия. Значит, нужно думать не о том, кто и как его назначает. Следует серьезно изменять объем полномочий председателя суда.
В: Но законопроект на это не нацелен.
О: Частично — да. Предлагается ввести автоматизированное распределение дел в судах (сейчас дела между судьями распределяет председатель суда.— «і»).
В: Тем не менее в законопроекте полномочия по назначению судей на админдолжности передаются президенту. Как быть с запретом КС?
О: Известно, что легитимность этого решения КС поставлена под сомнение.
В: Из-за отсутствия подписи Виктора Шишкина?
О: Да. И из-за участия в этом голосовании госпожи Станик. С другой стороны, особенность ситуации состоит в том, что сегодня ни один орган конституционной юрисдикции не может быть наделен этими полномочиями.
В: Если резюмировать, чья была идея прописать президента в законопроекте?
О: Мне сложно комментировать. Это не была идея самого президента — в том варианте, который подавал президент, была прописана другая процедура.
В: Другими словами, эти изменения произошли в парламенте.
О: Да. Именно поэтому я не поддержал ни по форме, ни по содержанию обращение председателя ВС к президенту с достаточно серьезными обвинениями. Формально юридически глава государства не вносил это предложение в парламент, и апеллировать нужно к народным депутатам. Но нужно помнить, что это всего лишь позиция парламентского комитета, а не самой ВР. Не комитеты решают судьбы законов.
В: В любом случае назначение руководителей судов президентом мы уже проходили. Достаточно вспомнить, как судьи по восемь-девять месяцев ожидали назначений и какие требования к ним выдвигались. Кроме того, этим объективно будет заниматься не сам президент, а клерк из его секретариата.
О: При нормальных условиях проблем со сроками не возникает. Вероятно, что во время прошлогоднего политического кризиса каждое назначение в суд могло влиять на политическую ситуацию в стране. Вы же помните, когда в Луганской области принимали решения по указам президента, прекращающим полномочия парламента. Так что тогда председатель суда, включенный в политические зависимости, мог принять весомое решение. Это не оправдание, а пояснение, почему именно в тот период накопились документы на назначение судей на админдолжности.
В: Если я не ошибаюсь, во времена Леонида Кучмы тоже были очереди.
О: Возможно.
В: Вы поддерживаете создание четырех высших судов с существенным уменьшением роли и полномочий ВС и его председателя?
О: Централизация может иметь худшие последствия, чем дифференциация. Тут не идет речь о персоналиях — кто конкретно сейчас возглавляет ВС. Ведь этот суд проводит так называемые методические проверки нижестоящих судов, в том числе и высших. Он же проверяет деятельность апелляционных судов. Председатель ВС играет весомую роль в назначениях судей на админдолжности. ВС пересматривает решения высших судов в порядке повторной кассации. Таким образом, в случае децентрализации будет меньше рисков, что руководители высших судов смогут использовать свои полномочия непроцессуального характера. Что, к сожалению, традиционно для Украины. Поэтому я за то, чтобы идти по пути децентрализации, диффузии, либерализации и распределения полномочий в системе высших судов. Причем речь не идет об усложнении судебной системы. При такой организации судебной власти высшие суды должны быть единственной и завершенной кассацией. Именно они должны отвечать за обеспечение единой практики применения законов в пределах своей юрисдикции. Что касается ВС, то он будет решать вопросы, которые возникают между юрисдикциями.
В: По подсчетам ВС, создание новых судов обойдется государству в 3-5 млрд. грн.
О: Тут нельзя действовать безоглядно, ведь у госресурсов имеются свои возможности. Однако есть обоснованное увеличение судов. При любых условиях не могу воспринимать аргумент, что гражданам будет сложно разобраться, в какой суд идти. Для гражданина неважно, какая там структура у судов. Для него важно, что он пришел в суд и нашел там справедливое правосудие. А мы смещаем дискуссию совершенно в другую плоскость — в одном суде должны рассматриваться все дела или нужно создать четыре суда? Да людям все равно, сколько там будет судов. Не об этом они просят и требуют от власти.
В: То, что разговоры вокруг законопроекта сводятся к назначению судей на админдолжности и организации системы судов, не свидетельствует о том, что в этом законопроекте слишком много политики? И что данная конкретная тактическая судебная реформа именно для того и затевается, чтобы лишить полномочий именно Василия Онопенко и перехватить назначения на админдолжности?
О: Нынешнее законодательство имеет тот недостаток, что объединяет у руководителей судов одновременно и функции руководства судом, и функции отправления правосудия. Абсолютно естественно, что при таких условиях судебная система не имеет иммунитета от политического влияния. Никого нельзя обвинять — любой политик должен учитывать элемент риска, что его политические оппоненты могут владеть инструментами использования судебных систем в политических целях. И плох тот политик, который не учитывает эти риски и не выстраивает свое поведение для того, чтобы нейтрализовать эти элементы. Другое дело — каким методом достичь цели? Как бы я действовал как политик, я уже сказал. Учитывая мой статус, вынужден ограничиваться такими формулировками.
В: Однако, согласно действующему законодательству, вы занимаете политическую должность. Может, вы смогли бы пояснить, почему БЮТ радикально против судебной реформы и готов идти на блокирование работы Рады? При этом наблюдается единение ПР с отдельными депутатами от НУНС в поддержку реформы.
О: По факту и без надумывания. Так случилось, что фракция БЮТ блокировала трибуну с целью не допустить рассмотрения законопроекта. Интересы фракции и судебного руководства совпали. Это не очень позитивный сигнал, поскольку свидетельствует о том, что судебная система определенным образом находится в политическом измерении. И для меня это сигнал, что судебную систему нужно немедленно реформировать, чтобы судебную власть нельзя было использовать в политических интересах. Но это факультативное последствие. Главное — возродить у граждан доверие к суду. Тем самым мы возродим доверие граждан к политическим институтам и ко всей системе публичной власти.
В: Сейчас против судебной реформы выступают многие судьи и авторитетные люди, не входящие в судебную систему. Отважится ли парламент принимать судебно-правовую реформу, которой сопротивляется широкий круг людей?
О: Реформы такого уровня должны опираться не только на консенсус с судейским корпусом. Они должны поддерживаться всеми парламентскими фракциями, а главное — обществом. И пока мы такого консенсуса не достигнем, сложно рассчитывать на реальные изменения. Если судьи после прочтения этого интервью скажут, что они полностью подписываются под тем, что я сказал,— тогда я вместе с ними. Ну а если кто-то хочет сохранить нынешнюю систему и сберечь свой корпоративный интерес?
В: Чего больше в позиции судейского корпуса?
О: Мне сложно ответить однозначно. Первые заявления судейского корпуса, как мне кажется, сделаны в состоянии эмоционального перенасыщения. И эти заявления не являются таковыми, которые можно оценивать как исключительно объективные. Я ожидаю, что судейский корпус предложит свой четкий алгоритм судебной реформы, который был бы продиктован не корпоративным интересом, а интересами тех, кто нас нанял, то есть народа. Если мы положим в основу реформ этот общественный запрос, то я полностью поддержу судейский корпус.
В: Вы намекаете на то, что руководители судебной системы ничего не предлагают в этом направлении?
О: Я не говорил, что не предлагают. В Нацкомиссию поступают предложения ВС, и некоторые мы уже рекомендовали президенту внести на рассмотрение парламента. Судьи убедились, что любые инициативы, которые ставят целью улучшить правосудие, получат поддержку и президента, и лично мою. Однако нужно признать, что не предлагаются кардинальные изменения, в том числе и в режиме самоограничения. Отдельные аспекты и вопросы (порядок назначения судей на админдолжности, полномочия ВС и т.д.) — это табу. Они остаются без изменения.
Николай Васильевич Онищук родился 26 октября 1957 г. в с. Долиновка Брусиловского района Житомирской области. В 1982 г. закончил Киевский госуниверситет им. Т.Г. Шевченко по специальности «правоведение». Кандидат юридических наук. Народный депутат IV-VI созывов. Член совета НБУ. С 18 декабря 2008 г. — министр юстиции.
