Игорь Колиушко, один из ведущих экспертов по административно-территориальной реформе, считает, что ее проведение застопорилось из-за разногласий в правительстве и отсутствия политической воли главы государства. В результате власть продолжает работать в правовом вакууме — идеальной среде для коррупции. Губернаторы, опрошенные «ЭИ», уже не против реформы, но призывают верховные власти не спешить и вводить реформу постепенно, иначе можно наломать дров. Представители вчерашней власти, нынешние оппозиционеры подозревают инициаторов реформы в стремлении под шумок переделить собственность, в частности, земельную. В целом все согласны, что действующая административно-территориальная система неэффективна, и менять ее все равно придется. Борьба идет из-за сроков.
— 29 июня Кабмин планировал рассмотреть проект административно-территориальной реформы. Почему рассмотрение этого вопроса было перенесено?
— Вы толкаете меня в политику (смеется). А если серьезно, то думаю, что многие участники этого процесса боятся сложностей, связанных с административно-территориальной реформой. Власть должна быть твердо уверена в необходимости ее проведения. А если начинаются шатания, процесс тормозится. Сегодня разные политические силы пытаются привязать админреформу к парламентским выборам 2006 г. В частности, оппозиция пытается доказать, что реформа придумана для того, чтобы выборы выиграла нынешняя власть. Власть, наоборот, боится проводить реформу перед выборами. С другой стороны, технологически ее можно провести только вместе с выборами, так как в промежутке между избирательными кампаниями нельзя создать новые административные единицы и позволить функционировать ранее избранным органам власти.
— То есть, если территориальную реформу не проведут сейчас…
— …то проведут ее только через пять лет.
Что касается административной реформы, в частности, упорядочения деятельности органов исполнительной власти, то тут мало кто понимает, что надо делать. Например, уже два месяца никто — ни депутаты, ни министры — даже не пытаются продвигать подготовленный в правительстве проект закона «О Кабинете министров». Насколько мне известно, его уже трижды планировали вынести на рассмотрение Кабмина, но каждый раз снимали.
— А что с другими законопроектами — «О центральных органах исполнительной власти» и «О Президенте Украины»? — Проектом закона «О Президенте Украины» не занимается никто, хотя рабочая группа и была создана. Роман Петрович (Безсмертный. — Авт.) утверждает, что это не его компетенция, а Секретариата Президента. Законопроект о министерствах доработан и должен быть представлен вице-премьеру по админреформе.
— Подготовленные законопроекты адаптированы к политической реформе?
— Нет, все они выписаны в рамках действующей Конституции. Если Основной Закон изменится, то внести технические изменения в документы не проблема.
— А не лучше ли было готовить законопроект о Кабмине с учетом изменений в Конституцию?
— Во-первых, речь шла о том, что этот закон нужно принять как можно скорее, так как работа правительства без такого документа — ежечасное нарушение Конституции. Вовторых, этот закон мог бы уже сегодня повысить эффективность работы правительства. Так зачем же ждать еще полгода? Кроме того, я считаю, что есть серьезные предпосылки для отмены Конституционной реформы. На мой взгляд, с содержательной точки зрения этот документ несет много негатива, его нужно отменить и принять новый закон, где были бы комплексно урегулированы все изменения, в том числе и реформирование органов местного самоуправления. В новом законе также следует усилить влияние Верховной Рады на формирование правительства, но не переступив черту. Важно не превратить Раду в нового диктатора, когда роль Президента сводится к нулю, а парламент может делать все, что угодно: бесконечно дергать министров, по одному их отставлять, по одному назначать. При таких условиях правительство никогда не сможет работать эффективно.
— Административно-территориальная реформа привязана к выборам. До них изменить Конституцию власть не успеет. Означает ли это, что реформа переносится на пять лет?
— Однозначного ответа нет — можно попробовать надавить на Конституционный суд, или инициировать отмену политреформы через референдум, но это весьма маловероятно. Остается перенести выборы в местные органы власти на полгода, на осень 2006 г. По-моему, это самый лучший вариант. Я всегда выступал за разведение во времени местных и парламентских выборов, причем не из тактических соображений — успеем или не успеем провести реформу, — а в первую очередь для того, чтобы создать условия для осознанного формирования избирателями местных органов власти. Потому что когда выборы в местные советы и в парламент проходят одновременно, люди отслеживают только последние. А за остальное голосуют «в пакете». В итоге через месяц начинаются жалобы на новоизбранных глав советов.
— Вариант, что территориальная реформа будет проводиться осенью в пожарном порядке все-таки существует?
— Я не знаю, в пожарном ли, но то, что осенью, — да.
— Как продвигается подготовка проекта нового закона «О государственной службе»?
— Законопроект готовится очень интенсивно. Но поскольку новый закон коснется каждого госслужащего, на подготовительном этапе все пытаются вставить в него свои пять копеек. Госслужащие боятся этого закона. Боятся, что им урежут доплаты, льготы, прочее. Но тем не менее законопроект готовится и, скорее всего, будет готов к 1 сентября. Правда, принять его без закона о центральных органах исполнительной власти невозможно.
— Но ведь этот законопроект противоречит практике последних шести месяцев. Сейчас у нас своего рода «феодализм»: новый министр назначает на все должности — от заместителя до дворника — своих людей. Законопроект, в разработке которого вы принимали участие, предлагает, чтобы патронатная служба министра осталась «феодальной», а все другие госслужащие были бы обычными чиновниками. Разве абсолютно все министры не будут против такого закона?
— Я не думаю, что ситуация столь плачевна. Для министров в предложенной модели есть и много преимуществ. С одной стороны, создание аппарата министерства во главе с госсекретарем — это вроде бы сужение влияния руководителя ведомства. Но с другой — он освобождается от второстепенных функций. Не исключаю, что нынешние министры до сих пор не оправились от шока, вызванного количеством их обязанностей. А модель разделения функций как раз и предусматривает, что министр имеет возможность сосредоточиться на решении стратегических вопросов и не заниматься различными мелкими поручениями, перепиской и т.д. Поэтому, думаю, министры законопроект поддержат.
Что касается остальных сотрудников, то все они должны набираться по конкурсу. Причем на высшие должности конкурсы должны проводиться вне министерства, например, Главгосслужбой. А при проведении конкурса в министерствах в качестве арбитров целесообразно было бы привлекать, скажем, представителей другого ведомства.
— Как Вы относитесь к тому, что все назначения чиновников силовых министерств, вплоть до руководителей райотделов милиции и районных прокуроров, согласовываются со службами Порошенко, Зинченко и Третьякова?
— Это антиконституционно. Никто из названных должностных лиц не должен иметь никакого отношения к кадровым вопросам.
— А кто, по-Вашему, должен назначать заместителей министров?
— Кабинет министров.
— Тогда почему нет нормативных актов, которые это регулируют?
— Потому что не принят закон о Кабмине. При СССР это было непреложно. Только правительство могло назначать заместителей министров по представлению министра. Назначение замминистров Президентом Ющенко — это продолжение антиконституционной практики Леонида Кучмы.
— Конституционная реформа поможет решить этот вопрос?
— Конечно, нет. Если не соблюдается действующая Конституция, точно так же не будет исполняться и измененная.
— Можно ли предотвратить коррупцию среди госслужащих только путем повышения зарплаты, как это сейчас пытается делать власть?
— Во-первых, чтобы минимизировать коррупцию, нужно устранить правовые и организационные предпосылки для нее. Речь о том, что один орган власти не должен и выдавать лицензии, и рассматривать жалобы на нарушения в процессе их предоставления. Скажите, пожалуйста, какая зарплата решит проблему коррупции? Во-вторых, у нас есть много законодательных норм, которые фактически толкают чиновников на путь коррупции, и никто не пытается изучить ситуацию и подготовить соответствующие рекомендации.
— Считаете, что дальше будет еще хуже?
— Ухудшение ситуации не связано с тем, что к власти пришли плохие люди. Нет. Эти люди лучше, чем прежние. Но перемены произошли очень резко, поэтому новые кадры и пришли во власть неподготовленными. А низовые структуры, чутко уловив это, начинают протягивать что-то свое. Кроме того, новые топ-менеджеры, готовясь стать властью, не подготовили свою программу.
