Внешняя политика президентов США давно перестала быть заботой одних лишь американцев.
Но последние выборы в США вывели эту особенность на принципиально новый уровень — непредсказуемость Трампа, неоднократно доказанная им и во время предвыборной кампании, и после победы, лишает четкости контуры внешнеполитического курса новой администрации и заставляет нервничать как союзников, так и противников США.
Разумеется, внешняя политика Трампа будет отличаться от политики Обамы. Каждый вновь избранный президент стремится обозначить собственные приоритеты и указать пути достижения поставленных целей — иные и более верные, чем использовались до него. И Трамп в этом смысле — не исключение. Самое существенное отличие внешней политики Трампа от предшественника — не в новых приоритетах, а в иной культуре этой политики, в основе которой три принципиальных момента.
Во-первых, Трамп собирается поставить внешнюю политику на службу политике внутренней. Эффективность тех или иных действий на международной арене он оценивает непосредственной выгодой, зачастую материальной, для американской экономики. К примеру, Трамп недоволен заключенными многосторонними торговыми соглашениями, поскольку уступки партнерам, необходимые для достижения соглашений — в целом выгодных США, — он воспринимает как недоработки американской дипломатии. Для него главным является устранение торгового дисбаланса здесь и сейчас, и потому он заявляет о необходимости договориться на более выгодных для США условиях, игнорируя тот факт, что без компромисса соглашения, скорее всего, не достичь.
Во-вторых, уже в переходный период команда Трампа продемонстрировала нетрадиционный подход к решению кадрового вопроса — в том числе и во внешнеполитическом блоке будущей администрации. Новый президент отдает предпочтение бизнесменам и отставным военным, обходя вниманием, в первую очередь, представителей многочисленных вашингтонских “мозговых центров”, в которых сконцентрирована немалая часть кадрового резерва американской политики. Для Трампа этот кадровый пул — олицетворение “вашингтонского болота”, борьба с которым стала одним из наиболее хлёстких лозунгов президентской кампании. Однако у такой позиции есть последствия. Кадровый обмен между руководящими структурами страны и академическими институтами обеспечивает высокий уровень стратегической культуры и профессиональной квалификации администрации.
Альтернативой ему станет сокращение горизонта планирования внешнеполитических шагов и утрата стратегической инициативы.
В-третьих, Трамп привнесет во внешнюю политику США свой неповторимый стиль поведения — грубый, напористый, агрессивный. В конце концов, он принес ему успех на выборах. Еще будучи простым американским миллиардером, он подчеркивал, что в коммерческих переговорах стремится ошеломить контрагента, вывести его из равновесия, чтобы ослабить позиции последнего и добиться преимущества. Скорее всего, он перенесет этот же подход из собственной практики бизнесмена во внешнюю политику США. В переходный период он уже успел опробовать его на КНР (поставив под сомнение “политику одного Китая”), на Израиле (предложив перенести посольство в Иерусалим) и еще на целом ряде государств. Персоналисткий и реактивный стиль поведения Трампа свидетельствует о явном доминировании тактического подхода в его будущей политике. А это — самый существенный и самый опасный элемент в культуре международной политики. Тактический подход означает большую вероятность оформления компромиссов, которые дают немедленный результат, но при этом в долгосрочной перспективе будут иметь негативный эффект.
Таким может стать размен решения конфликта на востоке Украины и статуса Крыма на совместные усилия США и России в борьбе с терроризмом. Тактический успех — снижение уровня напряженности — будет сопровождаться стратегическими потерями в сфере безопасности, поощряя Россию к дальнейшей эскалации напряженности в Восточной Европе.
Но есть ли у Трампа внешнеполитическая стратегия?
Пока, скорее, можно говорить лишь о наличии нескольких отдельных стратегических задач. Прежде всего, для Трампа и его команды важной целью является обеспечение американского лидерства в мире. Ведь ни Трамп, ни его ближайшие советники не являются на самом деле изоляционистами.
То, что Трамп сделал слоганом кампании — “Америка прежде всего”, — древняя, со времен позапрошлого века идущая дискуссия о том, как использовать американское лидерство на пользу США, уменьшив при этом собственное бремя. Это не спор между изоляционизмом и вовлеченностью.
Это — попытка отойти от лидерства на грани перенапряжения (когда США становятся “затычкой в каждой бочке”), заменив его моделью “лидера-арбитра”, оберегающего своей мощью статус-кво, поддерживаемый абсолютным большинством государств мира. Однако у такого лидерства есть немалая цена. США должны будут сдерживать ревизионистов, нарушителей миропорядка, выстраиваемого Вашингтоном последние четверть века. И если США отойдут от постоянного и прямого вмешательства во все мало-мальски значимые международные конфликты, — на чем и настаивает Трамп, — они непременно обнаружат, что на их место стремятся прийти другие. После холодной войны реального противника у США не было, но за последние годы “подросли” КНР и Россия, ставящие ныне под сомнение американское лидерство.
Активное сдерживание обоих — чрезмерная и потому ненужная нагрузка даже для США. Поэтому перед администрацией стоит вопрос выбора приоритетного противника. Пока что Трамп считает главным противником Китай. Стоит ожидать реанимации сошедшей было на нет в период Обамы “китайской угрозы”, возвращения идеи сдерживания Китая.
Из семи пунктов по экономическому возрождению Америки, прописанных в программе Трампа, три направлены против Китая. На слушаниях по поводу утверждения своей кандидатуры в Сенате Рекс Тиллерсон заявил, что создание Китаем искусственных островов в Южно-Китайском море — сродни аннексии Крыма Россией. То есть подвижки в отношении Китая приобретают системный характер.
Выбор Китая на роль главного противника для Трампа предпочтителен, прежде всего, потому, что он является более сильным, и потому более опасным врагом, который — если США будут тратить силы на слабейшую в этом трио Россию — воспользуется временем, чтобы накопить еще больше сил. Трамп может пойти именно этой дорогой — вытолкнуть КНР из зоны комфорта и вынудить действовать в цейтноте, посмотреть, готовы ли к этому в Пекине. Лет десять назад исследователь американо-китайских отношений Дж. Манн отмечал, что блестящая по сути идея “вовлечения” Китая имеет один изъян: непонятно, США ли интегрируют Китай в либеральный экономический порядок, или же Китай втягивает США в политическую модель отношений, где демократия больше не является приоритетом”. Прозорливость этого замечания становится понятной только сейчас, после прихода Трампа в Белый дом.
Россия пока видится Трампу партнером потому, что она намного слабее и, значит, имеет намного меньше рычагов давления на США. Трамп рассчитывает, что, сняв с Москвы часть санкций, принятых после 2014-го, он обеспечит российский нейтралитет в разворачивающемся противостоянии с Китаем. Этот размен видится Трампу тем более выгодным, что он фактически вернет России то, что у нее отобрали, а от США не потребует дополнительных трат или уступок. Кроме того, в окружении Трампа небезосновательно считают, что Россия со временем будет только слабеть.
Значит, сейчас, на пике своих возможностей и в условиях конфронтации, она может пойти на шаги, опасные для США, тогда как в условиях конструктивного диалога от этих шагов воздержится. Позже от проблем со стороны России избавит уже логика исторического развития, в которой — по мнению окружения Трампа — Россия неизбежно выпадет из когорты великих держав. Однако и сам Трамп, и ключевые фигуры его администрации отдают себе отчет в сложности и неоднозначности диалога с Москвой. Российское руководство не стремится к временному замирению, его цель — переформатирование международной системы таким образом, чтобы занять в ней место одного из полюсов, и закрепить его за собой формально. Если эта позиция России не изменится, сближения не состоится, и сотрудничество ограничится очень узким кругом вопросов — борьба против Исламского государства, корейская ядерная проблема и, возможно, Иран.
Прагматизм новой администрации в отношении России был прекрасно проиллюстрирован кандидатом на пост министра обороны Дж. Мэттисом на слушаниях в Конгрессе, когда тот отметил, что между двумя странами остается все меньше сфер для сотрудничества и появляется все больше противоречий. Затруднения на российском направлении непосредственно связаны со взглядами Трампа на международную безопасность — вопрос, вероятно, наиболее сложный и запутанный в его внешнеполитических планах. Причиной тому является его пренебрежение коллективными усилиями.
Сеть многосторонних институтов всегда была основой американской политики, но новый президент отдает явное предпочтение односторонним действиям. Для него имеет смысл безопасность США, а вот коллективная безопасность, по всей видимости, остается пустым звуком. Нашумевшую фразу Трампа о том, что НАТО устарела, следует воспринимать в контексте представлений самого президента о полезности — он видит альянс не соответствующим собственным преставлениям о разделении бремени, состоящим из стран, эксплуатирующих США для собственного блага, не отдавая ничего взамен.
Энтони Скарамуччи, еще один бизнесмен, присоединяющийся к новой администрации в качестве советника, говорит о том, что Трамп считает устаревшими некоторые элементы НАТО: наверняка, он намерен инициировать дискуссию о сокращении расходов США и увеличении взноса союзников, а также об оптимизации самой структуры альянса за счет сокращения тех сфер сотрудничества, которые не приносят, по его мнению, выгоды Соединенным Штатам. Такой подход обещает наибольшие испытания трансатлантическим связям США. А ведь первый год новой администрации будет для Европы критически важным. Выборы во Франции, Германии, возможно, и в Италии, будут проходить под знаком подъема правого популизма и взаимно влиять друг на друга. Как показывает опыт референдума по ассоциации ЕС с Украиной в Нидерландах, позиция, по крайней мере, одной страны может усилить позиции других скептически настроенных стран. Россия также прилагает значительные усилия по дезинтеграции ЕС путем поддержки левых и правых националистических сил.
Скептицизм Трампа в отношении европейских союзников еще больше усилит политические проблемы Старого света, а фрагментация пространства ЕС приведет к ослаблению интереса отдельных стран к глобальным процессам и к повороту их внутрь себя, что сделает союзников Вашингтона еще менее ценными и надежными в категориях материальной пользы, которые применяет к Европе новый президент. Озабоченность вызывает отношение Трампа к роли ядерного оружия и ядерной безопасности в мировой политике. Непоследовательность Трампа, который сперва призывал к укреплению американского ядерного потенциала, а теперь стал приверженцем сокращения ядерных сил, лишь добавляет опасений. Ведь новых соглашений по разоружению в ядерной сфере сегодня едва ли стоит всерьез ожидать: в этом не заинтересована Россия, да и в США любые дальнейшие шаги по взаимному с Москвой сокращению стратегических вооружений возможны лишь в увязке с тактическим ядерным оружием, а даже разработка технических подходов к решению такой задачи обещает затянуться на многие годы.
Стремление “удешевить” международное сотрудничество для США скажется и на отношении Трампа к глобальным институтам. Достаточно долго Соединенные Штаты имели определяющее влияние на процесс принятия решений в МВФ или Всемирном банке. Именно благодаря этому фактору в сентябре 2016-го Украине удалось получить согласие МВФ на предоставление кредита, несмотря на существование 3 млрд долл. долга России. В свете трамповского подхода второй раз такое вряд ли возможно. Да и сама идея международной помощи развитию будет существенно пересмотрена в сторону ее сокращения. “Америка прежде всего” не потерпит неоправданных трат. Что касается “большой семерки”, то ее эффективность также может сойти на нет в условиях, когда экономическая, не говоря уж о стратегической солидарности ее членов будет подвергнута ревизии. Наконец, мнение Трампа о неэффективности ООН, которое разделяет немало американских политиков, чревато ослаблением активности в этой организации, что неизбежно скажется на поддержке американских начинаний со стороны стран мирового Юга. Здесь можно согласиться с мнением представителя США в ООН Саманты Пауэр, что активность в ООН делает Америку сильнее, а ее лидерство — безусловным.
Ближний Восток по-прежнему будет приоритетом внешней политики США, где Трамп собирается дать бой международному терроризму. Помимо Ирака и Сирии, открытым остается вопрос ядерных договоренностей с Ираном, которые Трамп успел обозвать “худшими договоренностями, заключенными когда-либо”. То, что данные договоренности не стали прорывом американской дипломатии, объясняется даже не столько наличием высоких рисков продолжения ядерной программы Ирана. Их изъян, в первую очередь, состоит в том, что они так и не смогли “оторвать” Иран от России.
Пойдут ли США на риск аннулирования договоренностей в свете предстоящих выборов в Иране и увеличившихся рисков получить еще один источник противостояния на Ближнем Востоке? Вопрос, ответ на который для новой администрации США лежит в плоскости эффективного противодействия коалиции Асад—Россия—Иран.
Остальной мир пока остается за пределами внимания Трампа, а это может означать, что он отдаст его на откуп госдепартаменту и другим ведомствам своей администрации. Вопросы, связанные с Украиной, может унаследовать вице-президент Майк Пенс, который примет эстафету у своего предшественника Джо Байдена.
Пенс мыслит в духе республиканского мейнстрима, в том числе придерживается более жесткой позиции в отношении России, чем его шеф, поэтому перспектива получить его в кураторы — хорошая новость для Киева. Но в целом новая администрация станет для нас сложным партнером. Сложности проистекают из комбинации двух черт внешнеполитических взглядов Трампа — прагматизма (циничного, последовательного, временами даже чрезмерного) и нежелания таскать каштаны из камина своими руками. А Украина не вписывается в категорию полезных партнеров: нам нужна поддержка США для обеспечения нашей безопасности, но вот отплатить ничем существенным мы, по сути, не можем.
Поэтому максимум, на что мы можем рассчитывать, — оставаться объектом американской политики, голос которого вряд ли будет учитываться. История внутреннего успеха Украины будет меньше интересовать Вашингтон — “витрина демократизации” не является в глазах Трампа материальным выигрышем, следовательно, течение наших реформ будет важно американской администрации лишь в той мере, в какой они будут обеспечивать целостность государства.
Ситуация может измениться, если нормализация с Россией провалится полностью. Тогда Украина станет точкой приложения усилий США в конфронтации с Москвой, а Трамп не просто вернется к политике предшественника, но и пойдет дальше.
Юлия Курнышова
