Каким должен быть Государственный бюджет-2016 и почему украинский "бюджет развития" возможен только при условии, что ему будет предшествовать успешный "бюджет экономии".
В начале недели Министерство финансов обнародовало проект Государственного бюджета на 2016 год. У власти есть месяц на его изучение и согласование, не позднее 30 декабря он должен быть проголосован в Верховной Раде Украины.
Стоит отметить, что принятие проекта Госбюджета в последние дни перед новым финансовым годом нарушает законодательство о бюджетной системе Украины. Так, согласно закону, Кабинет Министров окончательное решение по проекту бюджета подает Президенту Украины, а тот, в свою очередь, в случае согласия с ним вносит в Верховную Раду не позднее 15 сентября года, предшествующего предусмотренном в проекте бюджета.
Законопроект о госбюджете на 2015 год также голосовался с нарушением этого требования – в результате чего его окрестили ‘ночным’. В течение 28 декабря, воскресенье, депутаты вносили изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы, а голосовали уже в ночь на 29 декабря. А Бюджет на 2014 год Верховная Рада приняла и вовсе 16 января 2014 года, еще и без обсуждения. На следующий день его подписал президент-изгнанник Виктор Янукович.
Следствием такого поспешного принятия проектов Бюджета страны становится несоответствие указанных в нем параметров действительности, с которой в итоге столкнется государство. Поэтому в течение всего финансового года Правительство вносит в главный финансовый документ страны правки и дополнительные сборы, чтобы наполнить бюджет поступлениями. В итоге страдает украинский бизнес, который не может полноценно и заранее сформировать уже свои собственные сметы на будущий финансовый год.
Причиной неторопливости Минфина относительно утверждения Госбюджета на 2016 год в этом году стали перипетии вокруг реформы налоговой системы. Параллельно с новым кабминовским проектом Налогового кодекса народные депутаты из Комитета ВРУ по вопросам налоговой и таможенной политики во главе с председателем Ниной Южаниной разработали и широко пропагандировали альтернативный проект кодекса и отказывались рассматривать как основной вариант, предложенный Минфином.
Соответственно, без согласования изменений налогового законодательства Минфин не мог спроектировать окончательные изменения бюджетного законодательства. Ведь проект Бюджета формируется на прогнозах будущих потенциальных налоговых и таможенных поступлений, а также внешних государственных займов. Госзаймы также застопорились, поскольку основным кредитором для Украины на будущий год остается Международный валютный фонд. Последний отказывается предоставлять Украине какие-либо средства, пока не будет принят и согласован с экспертами МВФ налоговый кодекс.
Цифры и факты
Достоянием общественности пока является только часть предложенного бюджета, которая перечисляет заложенные макроэкономические прогнозы, уровень планируемых расходов и доходов, социальные гарантии. Другая его часть, ключевая, с разбивкой доходов и расходов по отраслям и министерствам, пока остается неопубликованной.
Сейчас проект государственного бюджета Украины на 2016 год строится на прогнозе среднегодового курса гривни на уровне 24,1 грн/$1 и инфляция на уровне 12%.
Доходы Госбюджета-2016 установлены на уровне 598,2 млрд грн, на 2015 год они были предусмотрены на уровне 502,3 млрд грн, на 2014 год – 498,9 млрд грн.
Расходы на 2016-й запланированы на уровне 673,9 млрд грн, в 2015-м это было 566,9 млрд грн, в 2014 – 562,9 млрд грн.
Предельный объем дефицита бюджета Украины рассчитан в сумме 83,7 млрд грн, или 4% ВВП. Объем дефицита на 2015 год планировался на уровне 75,8 млрд грн (3,6% ВВП), на 2014 – 59,5 млрд грн (3,6%).
Государственный долг, согласно плана, может достичь в 2016 году максимум 96% ВВП. Сам ВВП, как ожидается, наконец-то покажет рост (+2%) и составит почти 2,3 трлн грн.
Социальные стандарты будут повышены несущественно. Так, прожиточный минимум на одного человека из расчета на месяц с 1 января 2016 года составит 1.330 грн, а до конца года вырастет до 1.496 грн. За 2015 год он вырос с 1.176 грн до 1.330 грн. Минимальная зарплата в месячном размере с 1 января 2016 года составит 1.378 грн, а до конца года будет повышена до 1.550 грн (в текущем году – с 1.218 до 1.378).
Также проектом предусмотрено разрешение Кабмина относительно реструктуризации фактической задолженности страны перед гражданами в размере 7,54 млрд грн, появившиеся в результате рассмотрения дел против Украины Европейским судом по правам человека.
Расходы на государственную оборону и безопасность предусмотрены в размере 100 млрд грн (4,4% ВВП) против 10 млрд грн в текущем году.
Дотации для местных бюджетов Донецкой и Луганской областей сохраняются в объемах 2015 года – 96,1 млрд грн. Хотя дотации – это только резерв средств для предоставления местным бюджетам по возвращении территорий под контроль Украины
Заложенный курс гривни, по словам исполнительного директора Европейской бизнес ассоциации (ЕБА) Анны Деревянко, является несколько оптимистичным, если учесть, что предпосылки для следующего транша МВФ пока отсутствуют. ‘Оптимизм Минфина относительно валютного курса вполне понятен, ведь он предостережет от расшатывания настроений и паники в обществе, – говорит она. – А уровень инфляции в 12% вполне соответствует уровню повышения социальных стандартов. Так же уровень роста ВВП может дойти до прогнозируемого Минфином. Но только при условии проведения ожидаемых реформ, возврата капитала в Украину, консервации ситуации на востоке и продолжения сотрудничества с МВФ.
Также, говорит эксперт, не стоит забывать о необходимости уменьшения теневого сектора экономики – без этого достичь заданных макроэкономических показателей не получится.
Рост из-за экономии
В тех условиях, в которых оказалась Украина, как отмечают собеседники НВ, государство не может себе позволить бюджет, направленный на повышение благосостояния жизни за счет повышения социальных выплат, льгот и гарантий.
Бюджет всегда строился как ‘социальный’, однако на деле это всегда была очень бедная социальность в очень бедной стране, которая не может обеспечить реальную помощь, особенно учитывая масштабы коррупции в социальной сфере. То есть, как правило, увеличение соцзащиты влекло за собой лишь увеличение числа коррупционеров, потери национального богатства и, в результате, наоборот, ухудшение социальных стандартов.
Поэтому, в условиях экономического спада и снижения деловой активности ожидать ‘социальный бюджет’ безнадежно. Надеяться на ‘бюджет роста’ без существенных изменений в качестве управления экономикой тоже бесполезно.
“Бюджет развития – это такая украинская легенда. Нельзя вбухать деньги в какие-то сферы, в инфраструктуру в условиях коррумпированного государства, не реформированного. Потому что на выходе не будет ничего”, – уверен эксперт по госфинансам Общественной организации Реанимационный пакет реформ Павел Кухта.
Поэтому остается бюджет экономии затрат. Это бюджет, как отмечают эксперты, который устраняет государство от тех сфер, где оно плохо работает, делает его расходы более эффективными.
“Мы еще не видели приложений к законопроекту, но из самого проекта бюджета уже в принципе видно, что он является реформистским”, – говорит Кухта. Он объясняет это ожиданиями от запланированной налоговой реформы, но даже если ее не будет как таковой, то действующим законодательством предусмотрено снижение ЕСВ, то есть нагрузка на заработную плату снизится.
“И будет снижение расходов Госбюджета. Потому что снижение ЕСВ до 20% обязательно падает дефицитом на Пенсионный фонд, который должен упасть на государственный бюджет. И, при этом, доля этих расходов бюджета в ВВП не растет, а это означает, что в сокращенные на эту сумму другие расходы’, – продолжает Кухта. То есть в бюджете запланировано сокращение статей неэффективных и коррупционных расходов, что и является одной из ключевых реформ в Украине.
Кроме того, в нем снижаются так называемые квазифискальные расходы – расходы на Нафтогаз, рекапитализацию банков и Фонда гарантирования вкладов физических лиц. То были временные расходы, и тот факт, что они снижаются, является хорошим сигналом, ведь Национальному банку Украины больше не придется печатать деньги, чтобы покрывать эти расходы. Также сокращаются поступления, которые НБУ должен перечислять в Минфин, а следовательно под это также не нужно будет проводить эмиссию нацвалюты.
С другой стороны, как отмечают эксперты, в течение 2015 года страна так и не увидела целеустремленных усилий, направленных на выявление неэффективных потерь бюджета. Не была проведена инвентаризация государственных трат и публично не доказана их неэффективность, что продемонстрировало бы, что и где государство должно сокращать, чтобы уменьшить расходы средств налогоплательщиков.
Накануне Министр финансов Наталья Яресько заявляла, что, чтобы провести налоговую реформу, Минфин должен был найти возможности для уменьшения расходов на более чем 60 млрд грн – на сумму уменьшения налоговых поступлений в бюджет после снижения ставок налогов, но не вследствие реформ других сфер и отраслей.
‘Министерствам и ведомствам до сих пор сложно сокращать свои расходы и оптимизировать процессы, потому что работа над реформами является недостаточно сфокусированной и эффективной. Все это отражается на расходной части бюджета, которая, очевидно, могла быть меньше’, – говорит Деревянко.
В частности, неэффективные процессы, которые есть в стране, не в последнюю очередь вызваны неэффективной госслужбой – низкооплачиваемой, склонной к коррупции по умолчанию, необеспеченной технически самым необходимым. ‘В стране, кроме приоритета финансирования национальной безопасности и обороны, должна быть приоритетом реформа государственной службы. И на этом экономить не стоит, можно экономить на чем угодно, но государственная служба должна финансироваться достойно’, – отмечает руководитель налогово-юридической практики Ernst & Young Владимир Котенко.
Пока что самыми крупными статьями расходов, как отмечали в Минфине, остаются социальные расходы, расходы на образование и медицину. Их уменьшение невозможно без структурных и комплексных реформ. Однако такие болезненные реформы непопулярны у населения, а следовательно непопулярные и у популистов в парламенте и Правительстве, поэтому блокируются самими провластными силами. Также, по словам экспертов, именно Министерство социальной политики и профильные министерства пытаются тормозить эти реформы. Наблюдается противостояние тех, кто не заинтересован в сокращении своих расходов.
‘Мы видим в Бюджете определенное перенесение финансирования профессионально-рабочего образования на местные бюджеты. И в целом это выглядит так, как попытка определенным образом реформировать систему финансирования образования, чтобы сделать ее более эффективной, – приводит пример Кухта. – Расходы на медицину мы увидим уже на уровне приложений к Проекту бюджета. Фактически они согласованы на уровне Правительства, надо понимать, что линейные министерства защищаются от ключевой реформы – верификации всех получателей социальных льгот, выплат и пенсий, которая может сэкономить вплоть до десятков миллиардов гривен. А есть все основания полагать, что там действительно большие объемы коррупции’.
