Нежелание создавать топливные запасы грозит независимости страны
За прошедший год правительство не только не продвинулось в создании стратегического резерва запасов сырой нефти и нефтепродуктов, а, напротив, сделало несколько шагов, чтобы перспективы страны обрести топливно-сырьевую подстраховку на случай непредвиденных обстоятельств стали еще более туманными.
Страны Евросоюза имеют обязательства по созданию системы стратегических резервов нефти и нефтепродуктов в объеме их 90-суточного потребления. Это является обязательным и одним из главных условий членства в ЕС. Украина же своей 80%-ной зависимостью от российской нефти (в ЕС на одного поставщика сырья должно приходиться не более 30% внутреннего потребления) остается в числе всего нескольких европейских стран, где нет необходимых стратегических запасов черного золота и нефтепродуктов на случай непредвиденных обстоятельств (торговой блокады, политических конфликтов, погодных катаклизмов и пр.).
Создание же подобного стратегического резерва позволяет обезопасить страну в случае резкого прекращения поставок энергоресурсов, удовлетворяя ее внутренние потребности в течение трех месяцев или до тех пор, пока не возобновятся поставки или не найдутся их альтернативные источники.
Более того, правительство решило повременить с принятием «Государственной целевой программы», поручив Минтопэнерго работать пока только над текстом общей Концепции (своего рода черновой вариант «программы»), которую в начале этого месяца ведомство передало на рассмотрение в Кабмин. Согласно новому тексту, авторы документа предлагают к 2020 г. создать в Украине стратегический запас нефти и нефтепродуктов в объеме 3,23 млн. т, где 2,28 млн. т должен составить запас сырой нефти, 590 тыс. т бензина и 540 тыс. т дизельного топлива, исходя из расчетов потребности страны на 90 дней. Текстом Концепции предусматривается создание запасов поэтапно, в течение 10 лет, начиная с 2011 г. В течение же текущего года планируется обеспечить резерв 228 тыс. т сырой нефти и 130 тыс. т нефтепродуктов.
Проблема хранения сырья и топлив ввиду неудовлетворительного состояния инфраструктуры «Укртранснефтепродукта» будет решена путем строительства резервуарного парка емкостью 2,05 млн. т.
Однако это лишь предварительные данные, поскольку текст проходит «тяжелое» согласование с правительственными специалистами: «В юридическом департаменте Кабинета министров внесли уже много правок, многое было вычеркнуто. О конечной редакции говорить пока рано»,— отмечает начальник управления нефтепереработки профильного департамента Минтопэнерго Виталий Горичко. По его словам, консультации с экспертами разных ведомств все еще продолжаются.
По мнению наблюдателей рынка, правительственные шаги отдаляют реализацию проекта на годы: «Судя по действиям Кабмина, в ближайшие три-четыре года к созданию стратрезерва никто приступать и не планирует»,— констатирует президент киевского международного энергоклуба Q-club Александр Тодийчук. Что, впрочем, не удивительно, учитывая неслабнущее давление экономического кризиса и опасную близость президентских выборов, накануне которых расставаться с бюджетными средствами и вводить дополнительные налоги чревато для электоральной любви. Только по предварительной смете затраты на реализацию проекта составят более 23 млрд. грн. С другой стороны, затягивать закупки нефти на три-четыре года сугубо с экономической точки нецелесообразно — именно к этому периоду эксперты предполагают новую волну удорожания черного золота.
По мнению господина Тодийчука, вопрос финансирования вполне решаем: «Страны ЕС в течение предыдущих лет не единожды выражали готовность помочь в реализации проекта, прокредитовав строительство резервуарного парка. Что в будущем могло бы быстро окупиться. Украина смогла бы зарабатывать на хранении у себя запасов других стран — участниц ЕС, которым разрешается до 10% своих резервов хранить на территории других государств»,— говорит эксперт. Он напоминает, что, к примеру, европейские агентства и ассоциации, управляющие стратегическими резервами своей страны, традиционно являются обладателями высоких кредитных рейтингов, что помогло бы привлечь банковские займы под небольшие проценты: «В частности, готовность финансировать украинский проект по созданию стратегических запасов уже высказывал ЕБРР».
Пока же единого мнения, как будет финансироваться важное мероприятие, среди министерских чиновников просто нет. Одновременно рассматриваются разные варианты привлечения средств: «Доля государства в финансировании стратегического резерва вряд ли составит более 15%. Остальные средства будут привлечены либо путем введения целевого сбора, либо путем повышения акцизных ставок. В любом случае, окончательное решение — за парламентариями»,— резюмирует господин Горичко.
Подобные варианты финансирования за счет населения и участников рынка, по подсчетам экспертов, приведут к дополнительному удорожанию нефтепродуктов минимум на 10%. Ввиду этого, прогнозировать пройдет ли парламент повышение, например, акцизов (которые и без того «Укравтодор» ратует ощутимо повысить для покрытия своих нужд) очень сложно. Хотя для самих продавцов горючего такой вариант является наиболее приемлемым, учитывая, что акцизные сборы перекладываются на потребительские плечи. Куда более серьезные последствия для них может иметь утверждение правительством и парламентом иной модели создания резервов — так называемой модели частных запасов.
Для этого государство обязывает участников рынка (НПЗ, трейдеров, импортеров) накапливать в указанных объемах запасы, которые могут быть использованы только с его разрешения. При этом сами компании являются источниками финансирования резерва. Подобная схема работает, например, в Литве. Местный Мажейкяйский завод хранит резервы страны в своем резервуарном парке. Правда, в прошлом году это оказалось чреватым для финансового состояния предприятия. Переоценка запасов (из-за обвала рынка в летом 2008 г.) стала главной причиной убыточной работы завода-гиганта в прошлом году.
Учитывая характер взаимоотношений между участниками рынка (в особенности отдельных его представителей) и нынешним правительством, этот вариант явно у чиновников не в фаворитах, точно так же, как и создание резервов за счет госфинансирования. Последняя модель в основном используется небольшими странами с куда меньшими потребностями в энергоресурсах, чем в Украине — например, в Чехии. В результате наиболее вероятно, что выбор правительства остановится снова на управляемом государственной рукой агентстве — создание его однажды уже предусматривалось проектом правительственного постановления. Финансирование проекта, вероятно, ляжет на население в виде акцизов, и, скорее всего, лишь частично на операторов рынка — в виде целевого сбора. Хотя именно к последнему варианту склонились и Хорватия, и Венгрия, близкие по организации своих нефтехозяйств к Украине.
Однако, учитывая, что доля акцизных сборов в стоимости топлива в Украине в разы меньше, чем в указанных центральноевропейских странах, то решение соседей хранить свои резервы у нас выглядит логичным.
Вместе с тем злить электорат повышением топливных цен из-за новых акцизов накануне выборов правительство не станет. Что означает, что разные концепции создания минимальных запасов нефти и нефтепродуктов будут еще долго пылиться в чиновничьих столах, серьезно препятствуя приближению страны к ЕС.
Этапы создания нефтяных резервов в мире
1973-1974 гг. Нефтяной кризис этого периода засвидетельствовал уязвимость энергетики стран ЕС, обусловленную высоким уровнем ее зависимости от импорта энергоносителей и стал прямым толчком к формированию стратегических резервов нефти и нефтепродуктов участниками Евросоюза.
1975 г. Появляется вторая, самая крупная, система энергетической безопасности с использованием механизма резервирования, разработанная International Energy Agency (IEA), которую в противовес ОПЕК создают страны — члены Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Членство в IEA юридически обязывает иметь чрезвычайные резервы не менее чем на 90 дней нетто-импорта от уровня предыдущего года.
1975 г. В США создается Стратегический нефтяной резерв (СНР) как отдельное госведомство, которое занялось созданием крупнейшего мирового резерва нефти в мире — объемом 1 млрд. баррелей (около 160 млн. т). Заполнение хранилищ нефтью началось в 1977 г., и за 10 лет СНР достигли сегодняшнего уровня запасов — 550-590 млн. баррелей.
1988 г. Во Франции было создано агентство SAGESS для управления стратегическими резервами. После Суэцкого кризиса 1956 г. на юго-западе Франции был сооружен комплекс подземных нефтехранилищ общей вместимостью 41 млн. баррелей, в которых хранится не только сырая нефть, но и нефтепродукты. SAGESS управляло половиной резервов, аккумулированных местными нефтекомпаниями до 1993 г., когда был создан Профессиональный комитет по управлению стратегическими резервами CPSSP.
1994 г. Правительство Германии начинает создание Федерального резерва сырой нефти (55 млн. баррелей), а также значительного резерва нефтепродуктов. Специально созданное властями Агентство по управлению резервами EBV (Erdolbevorratungsver-band) занимается равномерным распределением обязательного резервирования энергоресурсов между НПЗ и импортерами нефтепродуктов, а также равным обеспечением доступа к резервам во время кризиса. Членами агентства, делающими денежные взносы, обязаны быть все НПЗ и нефтетрейдеры.
Лето 2002 г. Еврокомиссия предложила полное организационное объединение резервов нефти стран ЕС.
Январь 2003 г. Страны ОПЕК создали специальный стратегический резерв нефти в размере 150 млн. баррелей. В формировании резерва участвовали семь стран ОПЕК, включая Саудовскую Аравию, Кувейт и Иран. Создание специального стратегического резерва стало ответом ОПЕК на угрозу начала войны США против Ирака — использовать стратегический резерв предполагалось в случае нехватки нефти на мировом рынке из-за боевых действий в Персидском заливе.
Июнь 2009 г. Министры энергетики 27 стран — членов Евросоюза договорились создать дополнительные нефтяные резервы, которые будут задействованы в случае экстренной необходимости.
Сентябрь 2009 г. Власти Китая приступили к созданию стратегического резерва нефти (закупаемой в Казахстане и России) в Синьцзян-Уйгурском автономном районе объемом 5,4 млн. куб. м. Этот проект является частью плана формирования стратегических резервов нефти общим объемом 26,8 млн. куб. м.
Почему у Украины ничего не получилось
Украина за прошедшие годы делала несколько попыток реализовать норматив Евросоюза по размеру нефтяных и топливных резервов, но до законодательной ступени дело так и не дошло.
В частности, приведение национального законодательства в соответствие с европейским предусматривалось планом работы Кабмина еще в 2007 г. Но лишь в 2008 г. этой проблеме уделили внимание на одном из заседаний профильного парламентского комитета, на котором представители исполнительной власти обещали к 2009 г. внести соответствующий законопроект на рассмотрение ВР.
Для его создания была организована рабочая группа из представителей разных ведомств, которые определяли сроки и источники финансирования формирования статрезерва. В качестве наиболее вероятной модели реализации проекта разработчики документа предлагали создать Нацагентство по управлению запасами нефти. До внесения в парламент проекта закона Кабмин должен был утвердить программу, определяющую цели, задания и общую терминологию создания стратегических запасов. И в ноябре прошлого года Минтопэнерго разработало «Государственную целевую экономическую программу создания и функционирования в Украине системы минимальных запасов нефти и нефтепродуктов на период до 2020 г.» и предложило к 1 мая этого года вместе с другими профильными ведомствами доработать и вынести на утверждение правительства предварительный проект закона, регламентирующий порядок мероприятий по созданию статрезерва. Однако даже эти попытки создания резерва на бумаге так и не были реализованы.