Приватизация предприятий, находящихся в государственной собственности, позволит увеличить доходную часть бюджета, суммы налоговых отчислений за счет привлечения более эффективных менеджеров к управлению и инвестиций. Однако продажа крупных госпредприятий может привести к разбазариванию государственного фонда, оставшегося еще с советских времен и имеющего стратегическое значение, важного для национальных интересов, национальной безопасности и обороны, особенно во время войны. «Экономические Новости» попытались разобраться в этом вопросе на основании мнения экспертов.
цей текст також доступний українською
2 октября 2019 года Верховной Радой был принят Закон Украины “Про перечень объектов права государственной собственности, которые не подлежат приватизации” № 1054−1, согласно которому теряет силу Закон Украины от 7 июля 1999 года № 847-XIV «О перечне объектов права государственной собственности, не подлежащих приватизации» и поручается Кабинету Министров Украины в течение трех месяцев со дня опубликования закона разработать и представить на утверждение Верховной Раде перечень акционерных обществ в которых доля корпоративных прав, принадлежащих государству, в уставных капиталах не может быть менее 50 + 1%.
Согласно пояснительной записке, главной целью закона № 1054-1 является привлечение отечественных и иностранных инвестиций в экономику Украины, рост производительности предприятий, создание новых рабочих мест, устранение неоднозначности законодательных норм в сфере приватизации государственного имущества. После принятия закона замглавы Министерства экономического развития, торговли и сельского хозяйства Украины Павел Кухта сообщил о важности данного закона для эффективного использования госимущества и написал в Facebook, что “Верховная Рада проголосовала за законопроект об отмене перечня запрещенных к приватизации объектов. Закон 1054-1 даст возможность действительно эффективно использовать госимущество. Во-первых, корпоратизированные госпредприятия, такие как Укрпочта, Укрзализныця или Нафтогаз, лишатся балласта и начнут зарабатывать, а не тратить на свое содержание. Во-вторых, продажа непрофильных активов компаний и министерств пополнит госбюджет, а не чьи-то карманы”.
Относительно стратегически важных для экономики страны предприятий Павел Кухта сообщил, что “с ними также будет все в порядке. Закон обязывает правительство подать на утверждение перечень госкомпаний, в которых нельзя уменьшать долю государства ниже 50% + 1 акция в течение трех месяцев. Это и будут стратегические государственные предприятия. Но им уже можно будет привлекать инвесторов как миноритарных владельцев и эффективно развиваться, как во всем мире! Остальные предприятия, которые были в списке, как можно быстрее нужно продавать через открытые электронные торги в системе ProZorro.Продажи”. Автор закона народный депутат Украины Роксолана Пидласа рассказала о предложенном подходе по управлению стратегическими предприятиями и написала в Facebook, что “… мы нашли компромисс по новому перечню: я предложила обязать правительство представить на утверждение перечень госкомпаний, в которых нельзя уменьшать долю государства ниже 50% + 1 акция. Это будут те же стратегические государственные предприятия, которые все так боятся отдать в частные руки. Преимущество такого подхода против тотального «бана» на приватизацию заключается в том, что мы можем корпоратизировать эти компании и привлечь частного инвестора на правах миноритарного акционера, оставив контроль за этими стратегическими предприятиями в руках государства. И это – прогрессивный подход к управлению госсобственностью образца 2019 года, а не 1999. Остальные предприятия из перечня могут сразу пойти на малую приватизацию через ProZorro.Продажи или быть корпоратизированными, реструктуризированными и т. д. Пребывание их под запретом до приватизации стимулировало лишь тихие хищения и искусственные накачки долгами, но отнюдь не развитие этих компаний”.
Министр экономического развития, торговли и сельского хозяйства Украины Тимофей Милованов относительно коррупционной составляющей деятельности госпредприятий сообщил, что на сегодня госпредприятия являются одним из крупнейших источников коррупции. “В целом масштабы коррупции в госпредприятиях – это десятки миллиардов гривен. Большая часть из этих дел расследуется. 9 февраля 2019: Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ) расследует дела об убытках государственных предприятий на общую сумму более 18 млрд гривен. Такие данные озвучил директор бюро Артем Сытник. «В объективе наших расследований – более 30 госпредприятий. Общий размер понесенных убытков, по предварительным оценкам, превышает 18 млрд гривен», – сказал глава НАБУ. Данные НАБУ за полгода 2019: на протяжении января-июня 2019 детективы начали расследование 533 уголовных производств. Подавляющее большинство из них касается хищения имущества или нанесения ущерба государственным предприятиям, в уставном капитале которых доля государственной или коммунальной собственности превышает 50%. Более 60 производств связаны со злоупотреблениями на предприятиях топливно-энергетического (ТЭК) и оборонно-промышленного (ОПК) комплексов”, – пишет Милованов.
Соучредитель гражданской платформы “Новая страна” Андрей Длигач также подчеркивает наличие коррупционной составляющей в работе госпредприятий и сообщает, что “…у нас провалены конкурсы на руководителей большинства госкомпаний. Если практически решена проблема государственных закупок на госпредприятиях и там уровень коррупции существенно снизился, то на продажах ее пока еще не побороли. Продажа продукции, производимой на госпредприятиях, происходит за бесценок, а затем структуры, которые обросли вокруг государственных предприятий, продают уже дороже “.
Ситуация с госпредприятиями в Украине
Тимофей Милованов сообщил, что “в Украине сейчас 3643 объекта, в которых государство имеет большую долю собственности. Из них 2300 более-менее живые, остальные надо признать банкротами. Причем более тысячи из них были в списке запрещенных к приватизации. Для сравнения – в мире количество госпредприятий единицы. В государственной собственности должны остаться объекты: обеспечивающие безопасность государства; являющиеся естественными монополиями, которые имеют жизненно важное значение для общества; предприятия, чьи услуги/товары не могут предоставляться другими предприятиями”.
Согласно данным Государственной службы статистики, в 2018 году количество государственных предприятий в Украине составило 3851 шт., а по сравнению с 2013 годом их количество сократилось на 2100 шт., что частично связано с приватизацией, реструктуризацией или ликвидацией.
Количество государственных и коммунальных предприятий в Украине
| Количество Предприятий, шт. | Год | |||||
| 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | |
| Всего предприятий | 1 369 348 | 1 328 015 | 1 11 7054 | 1 179 553 | 1 230 155 | 1 288 309 |
| Государственные предприятия | 5951 | 5579 | 4022 | 3987 | 3896 | 3851 |
| Коммунальные предприятия | 15 006 | 13 792 | 11 436 | 11 672 | 11 638 | 12 719 |
Источник: Госстат
По информации Правительственного портала, 40% госпредприятий прекратили деятельность и являются рабочими только на бумаге. Каждое третье предприятие убыточное и является постоянным объектом государственных рисков. Из-за недостаточного качества механизма контроля и неудовлетворительного уровня прозрачности деятельность государственных предприятий является источником коррупционных рисков и убытков государства.
В отчете Министерства развития экономики, торговли и сельского хозяйства Украины за 6 месяцев 2018 года презентованы основные показатели финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий, обзор портфеля и общая информация про деятельность госпредприятий. Согласно представленным данным, финансовые показатели некоторых крупных государственных предприятий за первые полгода 2018 года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года ухудшились, в частности, чистая прибыль ПАТ “НАК “Нафтогаз Украины” уменьшилась на 16,7 млн грн, ПАТ “Государственной продовольственно-зерновой корпорации Украины” – на 143 млн грн, а ПАТ “Укргидроэнерго” – на 100 млн грн.
Показатели деятельность крупнейших государственных предприятий Украины
| Предприятие | Период | 2018 vs 2017 | 2018 vs 2015 | |||
| 6 мес 2015 г. | 6 мес 2016 г. | 6 мес 2017 г. | 6 мес 2018 г. | |||
| ГП “Международный аэропорт “Борисполь” | 214 | 535 | 951 | 841 | – 110 | 627 |
| НАК «Нафтогаз України» | (4 468) | 19 344 | 27 719 | 11 004 | – 16 715 | 15 472 |
| ПАТ “Государственная продовольственно-зерновая корпорация Украины” | 1 349 | (80) | 298 | 155 | – 143 | – 1 194 |
| ПАТ “Аграрный фонд” | 625 | 25 | 70 | 25 | – 45 | 600 |
| ПАТ “Центрэнерго” | (268) | 686 | 2 019 | 439 | – 1 580 | 707 |
| ДП НАЕК «Енергоатом» | 2262 | 1118 | 1 629 | 3 186 | 1 557 | 924 |
| ПАТ “Укргидроэнерго” | 403 | 1 181 | 1 328 | 1 228 | – 100 | 825 |
В то же время по сравнению с 2015 годом результаты деятельности предприятий значительно улучшились, что связано с запуском реформы по повышению эффективности управления государственной собственностью
Немного о реформе управления госпредприятиями
Стратегия повышения эффективности деятельности субъектов хозяйствования государственного сектора экономики была утверждена Кабинетом министров Украины в 2015 году. Главной целью реформы является обеспечение прозрачности деятельности и отчетности государственных предприятий, улучшение операционных и финансовых результатов, снижение доли государства в экономике и ликвидация неработающих предприятий. Согласно принятой стратегии, повышение эффективности деятельности госпредприятий обеспечивается путем внедрения следующих мер: усиление бюджетного надзора, совершенствование корпоративного управления субъектами хозяйствования, реструктуризация и реорганизация субъектов хозяйствования, а также проведение прозрачного и комплексного процесса приватизации.
Согласно информации, представленной на Правительственном портале, необходимость реформы назрела давно, поскольку с 1991 года государственный сектор экономики практически не изменялся. Сейчас главной задачей государства является сделать процесс управления государственными предприятиями прозрачным и профессиональным, в соответствии с лучшими международными стандартами путем проведения коренных изменений.
Современная модель управления государственными предприятиями предусматривает введение ими инструментов корпоративного управления, в частности стратегического планирования, разработку и утверждение государством как акционером отдельных стратегий деятельности для каждого предприятия, назначение независимых наблюдательных советов и разработку системы поощрения для наблюдательных советов и правления. Это ключевой фактор в обеспечении результативного функционирования предприятия, что подтверждается опытом многих государственных предприятий в других странах. Такой подход не только создаст финансовую выгоду для государственного бюджета, но и повысит качество услуг, предоставляемых гражданам, положительно повлияет на национальную экономику и бизнес-среду, повысит привлекательность Украины для инвесторов, ликвидирует коррупционные риски.
Президент Центра антикризисных исследований, д.э.н. Ярослав Жалило считает, что процесс приватизации должен развиваться, потому что у нас есть крупные государственные объекты, эффективность управления которыми оставляет желать лучшего.
Также важно учитывать монопольную ситуацию на рынке. И вот, опираясь на эти особенности, необходимо выстраивать конкретные и иногда даже возможно специфические условия, которые необходимо учитывать при приватизации. Это позволило бы отвлечь, во-первых, недобросовестных инвесторов, во-вторых, спекулятивных инвесторов и, в-третьих, учесть, что крупные, особенно госпредприятия, на сегодняшний день выполняют не только экономические, но и другие функции.
Второй момент, который необходимо учитывать, состоит в том, что ситуация в украинской экономике на сегодня такова, что ожидать получения максимально возможного финансового эффекта от приватизации не стоит. Потому что сохраняются высокие курсовые и финансовые риски, а темпы экономической динамики остаются слабыми. И, как следствие, стоимость активов занижена. Поэтому при проведении приватизации необходимо прежде всего привлекать эффективного собственника. И следующим шагом является привлечение дополнительного финансового ресурса. Очень важно, чтобы те государственные предприятия, которые будут приватизированы, были разделены на те, в отношении которых сегодня важно как можно быстрее обеспечить эффективное управление, и те предприятия, от которых можно ожидать получение дохода для бюджета, но необходимо выбрать соответствующий момент на рынке с целью получения максимального дохода от реализации предприятия. Однако в течение этого периода, конечно же, необходимо обеспечить эффективное управление предприятием, которое будет оставаться в госсобственности”, – говорит эксперт в эксклюзивном комментарии для “ЭН”.
Относительно планов правительства по проведению приватизации, то замглавы Министерства экономического развития, торговли и сельского хозяйства Украины Павел Кухта написал в Facebook: “Как продать 800 госкомпаний выгодно и прозрачно? Надо пригласить лучших экспертов, которые имеют опыт, сплотить их вокруг хорошей идеи и начать работать…Что важно? Мы меняем подход к проведению приватизации. Отныне приватизация организована как целостный проект с определенными этапами и сроками выполнения. Подход в лучших традициях проектного менеджмента позволит нам быстро и эффективно реализовать и проконтролировать продажу госпредприятий, наладить эффективную коммуникацию между различными органами власти и как можно быстрее дать положительный результат. Мы наконец сдвинем процесс, который должен был быть завершен еще в девяностых годах прошлого века, ради экономического благосостояния страны”.
Таким образом, важно обеспечить проектный подход к проведению приватизации с учетом оценки значимости каждого предприятия для национальных интересов, национальной безопасности и обороны
Иностранный опыт реформирования
Согласно исследованию Международного Валютного Фонда относительно эффективности деятельности госпредприятий в европейских странах с развивающейся экономикой, показатели деятельности государственных предприятий демонстрируют неоднозначную картину. С одной стороны, госпредприятия играют важную роль в экономиках развивающихся стран, с другой – их прибыльность и эффективность использования ресурсов в значительной степени ниже, чем на частных предприятиях. Данные выводы отражаются в показателях рентабельности собственного капитала, окупаемости вложенного капитала и КПД работников госпредприятий.
Доход от деятельности государственных предприятий в среднем составляет 1-12% общего дохода бюджета и обеспечивает 0,5-8% общей занятости населения. В Словении, Венгрии, Польше и Болгарии более 60% продукции энергетического сектора генерируется госпредприятиями. В горнодобывающих отраслях Швеции и Эстонии также преобладают государственные предприятия. В Польше, Болгарии и Словении около 30% предприятий сектора водоснабжения являются коммунальными. В Венгрии государственные предприятия контролируют 20% транспортной отрасли.
В некоторых секторах деятельность госпредприятий сильно убыточна. В Юго-Восточной Европе наибольшие убытки от деятельности госпредприятий были в болгарском энергетическом секторе, в частности у Национальной электроэнергетической компании. В Хорватии значительные убытки от деятельности госпредприятий были зарегистрированы в транспортном секторе. В Словении большие долги накопились у Государственной автомобильной компании. В энергетических секторах Болгарии, Хорватии, Эстонии и Словении общая задолженность госпредприятий составляет от 5% до 7% ВВП. Транспортный сектор имеет задолженность в размере около 9% ВВП в Словении и около 6% ВВП в Словакии.
Опыт реформирования государственных предприятий в европейских странах с развивающейся экономикой
| Страна | Государственная политика | Финансовый надзор | Управление |
| Венгрия | Деятельность госпредприятий регулирует Закон о государственных активах | Для контроля над госпредприятиями создан Межведомственный совет | Существуют квалификационные требования для членов наблюдательных советов |
| Литва | В законодательстве представлены специальные требования к деятельности госпредприятий | Функционирует специальный механизм мониторинга деятельности госпредприятий | Существуют специальные критерии для членов наблюдательных советов |
| Польша | Сохранение государственного контроля в стратегически важных предприятиях | Финансовый надзор делегирован отраслевым министерствам | Проведение открытых конкурсов на руководящие должности и возможность найма консультантов |
| Словения | Долгосрочная стратегия по проведению приватизации госпредприятий | Разрабатываются индивидуальные показатели эффективности для каждого госпредприятия | Оценка эффективности управления госпредприятиями на основе установленных критериев. прозрачность вознаграждения и начисления бонусов |
| Швеция | Контроль за формированием стоимости продукции госпредприятий | Ежегодный сводный отчет по деятельности госпредприятий | Формирование списка необходимых специалистов, ежегодная оценка эффективности управления |
| Чешская республика | Отраслевые министерства осуществляют оперативный контроль за деятельностью госпредприятий | Финансовые показатели деятельности госпредприятий контролируются Министерства финансов | Введены квалификационные требования для руководства |
Источник: Международный Валютный Фонд
По мнению авторов отчета, неэффективность функционирования госпредприятий, в частности высокая задолженность, слабая рентабельность и низкое качество продукции, создают большие риски для макростабильности государства. По мнению авторов исследования, проблемы государственного управления должны решаться путем комплексных реформ, в частности усовершенствованием структуры управления госпредприятиями.
Важно отметить, что в Украине в реформировании госсектора также важную роль играет усовершенствование структуры управления. Министр экономического развития, торговли и сельского хозяйства Украины Тимофей Милованов сообщает, что сегодня в Украине происходит перезагрузка власти. “На все позиции в соответствии с законодательством назначаются исполняющий обязанности и открывается конкурс… У нас есть четкие критерии: финансовые результаты, выполнение KPI и задач, репутация (особенно в области коррупции), командность работы”
Павел Кухта подчеркивает важность финансовых результатов деятельности предприятия при оценке деятельности руководителя и отмечает, что потребность в замене руководителя “мы определяли, исходя из плохих финансовых показателей предприятий, невыполнение KPI и/или наличия информации из нескольких источников по значительным системным проблемам на предприятиях (в основном, к сожалению, коррупционного характера)”.
Потенциальные риски при проведении приватизации
К основным рискам при осуществлении приватизации эксперты относят: риск низких цен; недополучение бюджетом доходов из-за ненадлежащей подготовки госпредприятий к продаже; отсутствие прозрачности и четкости процессов приватизации; социально-экономические последствия приватизации госпредприятий в базовых отраслях экономики; снижение эффективности деятельности приватизированных субъектов хозяйствования.
Известный экономический эксперт Глеб Ляшенко подчеркивает важность создания специального органа, который сможет гарантировать защиту инвестиций.
Причём проведена она будет в слепом турборежиме. Не успеем оглянуться, как государство потеряет стратегически важные, прибыльные активы, которые после продажи в частные руки могут стать жертвой недобросовестных или непрофессиональных инвесторов.
Грядущая большая приватизация таит в себе огромные риски. Как минимум, для эффективной приватизации Украине нужен специальный орган, который сможет гарантировать защиту инвестиций. Сейчас его нет. И планов таких у правительства нет”, – сообщает эксперт в эксклюзивном комментарии для “ЭН”.
Можно привести в пример кейс из международной практики относительно устаревшей энергоструктуры Калифорнии, из-за чего местные жители подвергаются риску возникновения пожаров. Несмотря на то что акционеры энергокомпании вкладывают огромные средства в модернизацию инфраструктуры предприятия, выделенных средств все равно недостаточно, чтобы полностью модернизировать линии электропередач и другие объекты компании. В результате из-за аварий и неисправностей возникают пожары, которые оставляют сожженными сотни домов и убивают людей. Год назад из-за аварии на линиях электропередач начался пожар, который уничтожил целый город и убил 85 человек. К данной ситуации, по мнению экспертов, привел недостаток контроля за деятельностью компании со стороны как руководства предприятия, так и надзорных органов и политической власти.
Таким образом, при приватизации стратегически важных объектов необходимо обеспечить эффективный контроль за их деятельностью. Кроме того, необходимо точно выделить стратегически важные для экономики страны предприятия с учетом оценки значимости каждой компании для национальных интересов, национальной безопасности и обороны.