Верховная Рада в первом чтении поддержала за основу президентский законопроект о незаконном обогащении. В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что большинство украинцев (91%) считают коррупцию серьезной проблемой, а более 60% - наибольшим препятствием развития страны. По мнению более половины населения, действенным подходом к борьбе с коррупцией является неотвратимость наказания за такое преступление.
Законопроект предусматривает введение уголовной ответственности за незаконное обогащение лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, и создание в стране института взыскания в доход государства необоснованных активов этих лиц. Как говорится в пояснительной записке к законопроекту, необходимость введения уголовной ответственности за незаконное обогащение связана с обязательством Украины перед Международным Валютным Фондом по Меморандуму о взаимодействии с МВФ от 22 апреля 2014 года и по статье 20 Конвенции ООН против коррупции 2003 года, которая была ратифицирована Верховной Радой Украины 18 октября 2006 года. Кроме того, необходимость восстановления уголовной ответственности связана с решением Конституционного Суда Украины относительно признания положений статьи 3682 Уголовного кодекса Украины такими, которые не отвечают Конституции Украины.
Что предусматривает законопроект
Законопроектом регламентируется дополнение Уголовного кодекса Украины положениями, вводящими уголовную ответственность за приобретение чиновником активов, стоимость которых более чем на 15 тысяч необлагаемых минимумов доходов граждан превышает его законные доходы. Законопроектом также предлагается следующее: создание института о признании необоснованными активов и порядке их взыскания в доход государства; введение в законодательную базу Украины положений, касающихся основания прекращения права собственности на активы государственных чиновников; определение видов активов, которые могут признаваться необоснованными и предел стоимости таких активов.
Отдельно вводится обязанность доказательства незаконности активов по делам данной категории. А именно, по делам о признании необоснованными активов и их отчуждения в доход государства истец обязан привести в иске данные, подтверждающие связь активов с чиновником и их необоснованность, доказать существование наличия разницы между их стоимостью и доходами государственного служащего. Процедура доказательства опровержения необоснованности активов возлагается на ответчика.
Необходимо отметить, что иск по приобретенным активам может предъявляться в том случае, если разница между стоимостью активов и законными доходами чиновника в пятьсот и более раз превышает размер прожиточного минимума для трудоспособных лиц, установленного законом на день вступления в силу указанного закона. Функции выявления необоснованных активов и сбора доказательств их необоснованности возлагаются на Специализированную антикоррупционную прокуратуру и Национальное антикоррупционное бюро Украины, а в некоторых случаях – Генеральную прокуратуру Украины и Государственное бюро расследований Украины. Рассмотрение дел о признании необоснованными активов и их взыскания в доход государства будет относиться к юрисдикции Высшего антикоррупционного суда, что, в свою очередь, должно стать гарантией беспристрастного и прозрачного рассмотрения таких дел.
Определяется, что взыскание в доход государства активов, признанных судом необоснованными или других активов ответчика, которые соответствуют стоимости необоснованных активов, осуществляется по процедуре, установленной Законом Украины “Об исполнительном производстве”. Кроме того, после признания необоснованными активов чиновников и их взыскания в доход государства предлагается освобождение указанных лиц от занимаемых должностей.
По мнению Главы Института публичной политики и консалтинга ИНПОЛИТ Сергея Быкова, закон является одним из предохранителей, чтобы политики и высшие государственные служащие действовали в рамках закона.
Быков сообщает, что закон позволяет определенным образом отследить, насколько действительно чиновник или политик живут по средствам. Этот механизм может быть достаточно эффективным при его исполнении. И опять же, здесь необходимо не только ограничиваться законом об ответственности за незаконное обогащение, но также важно обеспечить повышение политической культуры. Необходимо, чтобы в политику люди шли не для зарабатывания денег, как это у нас зачастую сегодня происходит, а для того, чтобы заниматься политикой как сферой, так и специальностью.
Когда будет разработан определенный комплекс механизмов для повышения политической культуры и повышения профессионализма в политике, тогда мы сможем говорить о том, что данный закон является одним из сегментов. Но это точно не панацея против коррупции и против незаконного обогащения.
Немного истории
Уголовная ответственность за незаконное обогащение уже была введена в 2015 году. Это был инструмент, который создавался в комплексе с другими элементами антикоррупционного механизма – созданием антикоррупционных органов (САП, НАБУ) и введением электронного декларирования всех госчиновников, судей и депутатов. Декларантам необходимо было указывать все свои активы, включая ценные вещи и все суммы наличными. Данный закон был уникален тем, что вводил презумпцию виновности – то есть чиновники должны были сами доказывать, что их активы приобретены на официальные доходы. А если этого нельзя было доказать, то они могли стать подозреваемыми по статье. На основании нарушения принципа презумпции невиновности Констиуционный суд и признал этот закон неконституционным.
Исполнительный директор Экономического дискуссионного клуба Олег Пендзин также подчеркивает важность соблюдения конституционных норм и отмечает, что в Конституции четко написано, что существует презумпция невиновности.
Олег Пендзин сообщает, что Конституция Украины едина как для государственных чиновников, так и для простых людей. И в Конституции четко написано, что существует презумпция невиновности и есть норма, которая запрещает распространять законы задним числом. Поэтому в предыдущем законе была норма, согласно которой государственный чиновник, уполномоченный на выполнение функций государства, обязан был доказывать, что его имущество является законным. Тогда Конституционный суд посчитал, что это прямое нарушение Конституции. Человек не должен ничего доказывать. Он должен опровергать или не опровергать позицию, которую доказывает государственный орган Украины, уполномоченный для проведения подобного рода расследования.
И на основании этой нормы был отменен предварительный вариант законопроекта о незаконном обогащении. Вариант закона, предложенный новой политической силой, вроде бы формально устраняет это требование Конституционного суда. В частности, государственный орган, уполномоченный на контроль за доходами государственных чиновников, на основании их электронной декларации сравнивает доходы и расходы чиновников в отчетный период. Существенное превышение расходов по сравнению с доходами является основанием для начала процедуры рассмотрения дел о незаконном обогащении. И тогда человеку уже предлагается показать, откуда у него доходы, связанные с этими достаточно большими покупками. Более того, закон распространяет действие этой нормы на имущество, приобретенное за четыре года до вступления этого закона в силу. То есть он распространяется на все имущество, которое было приобретено, начиная с конца 2015 года.
Насколько это все даст возможность побороть коррупцию? Сами тексты законов, какими бы они не были красивыми, коррупцию не побеждают. Коррупцию может остановить правильное правоприменение. С коррупцией борются правоохранительные органы, справедливый, честный и быстрый суд. У нас были хорошие законы и в прошлые годы. Однако много ли на сегодняшний момент есть законченных крупных уголовных дел против коррупционеров-чиновников? Ни одного. Поэтому мало иметь хорошие законы, нужно их еще квалифицированно и качественно применять. Посмотрим, как получится в этот раз.
Исполнительный директор направления “международная политика” Украинского института анализа и менеджмента политики Владимир Воля также подчеркивает важность процессуальной составляющей закона и отмечает необходимость того, чтобы основная функция, которая возлагалась на данный закон, то есть сдерживание коррупции, работала.
По мнению Владимира Воли, эту норму однозначно нужно было возвращать. Единственной проблемой является то, что теперь дела, которые были возбуждены и потом после решения Конституционного суда закрыты, остались в прошлом. По крайней мере, хотя бы для нового состава парламента действие этих норм является очень важным. Хотелось бы верить, что новых депутатов указанная норма будет сдерживать и обеспечит дисциплнированность, осмотрительность в имущественных вопросах. Чтобы каждый чиновник или бизнессмен, который рассчитывает попасть в Верховную Раду, имел в виду возможность наступления ответственности.
Для очищения политикума и оздоровления политической элиты это одназначно позитивная норма.
Международный опыт и практика
В 90-х годах из-за отсутствия законодательных норм, официально регламентирующих борьбу со взяточничеством и отмыванием денег, коррупция в некоторых странах достигала значительных масштабов. Для противодействия коррупционизму в мае 1994 г. Совет министров Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) одобрил Рекомендацию Совета о взяточничестве в международных деловых операциях, в которой просил членов ОЭСР предпринять конкретные меры для внесения соответствующих норм в национальные законы и налоговые системы. ОЭСР также регламентировала специальные требования к ведению государственных закупок, бухгалтерского учета и отчетности. В 1997 году все члены организации подписали конвенцию о борьбе с подкупом публичных должностных лиц в международных деловых операциях. Позже данная модель получила развитие в Конвенции ООН против коррупции 2003 г (UNCAC), а международные финансовые институты – Международный Валютный Фонд и Всемирный банк стали включать антикоррупционные нормы в свои программы по оказанию помощи. На помощь в борьбе с коррупцией пришли и неправительственные общественные организации, такие как Transparency International, TRACE International и многие другие. К основным международным антикоррупционным стандартам можно отнести двадцать руководящих принципов для борьбы с коррупцией (1997 г), Конвенцию о гражданской ответственности за коррупцию (1999 г), Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г), Конвенцию ООН против коррупции (2003 г) и т.д. Таким образом, принятие законопроекта о введении уголовной ответственности за незаконное обогащение лиц, является важным инструментом для борьбы со взяточничеством и коррупцией.
По мнению авторов законопроекта, создание института признания необоснованными активов лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, будет отвечать передовым мировым практикам по борьбе с коррупцией. Похожий институт уже успешно работает в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Албании, Италии, Швейцарии, Словении, Таиланде и других странах. Важность института подчеркивается Директивой ЕС 2014/42 / EU “О замораживании и конфискации средств совершения преступлений и доходов, приобретенных преступным способом”. Известный эксперт Александр Палий подчеркивает важность комплементации законопроекта с нормативными актами стран, которые наиболее эффективно борются с коррупцией.
Александр Палий сообщает, что данный закон во многом пересекается со взяточничеством. Если его принимают, чтобы просто отчитаться перед международными партнерами, то в этом большого смысла нет, так как все останется, как было раньше. А если расширить ответственность за незаконное обогащение, тогда в этом есть смысл, то есть если речь будет идти не только о взятках, а и о незаконной выгоде, о незаконном вмешательстве в бизнес-деятельность для получения выгод. Необходимо выписать все это. Можно даже это не выписывать, а просто переписать из законодательства стран, которые эффективны в борьбе с коррупцией, например, Дании и Норвегии, которые являются первыми в мире по борьбе с коррупцией.
Спорные моменты законопроекта
По мнению Комитета Верховной Рады по вопросам антикоррупционной политики, из-за введения уголовной ответственности за приобретение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления, активов, стоимость которых более чем на 15 000 гривен превышает его законные доходы, может увеличиться численность осужденных в учреждениях отбывания наказаний, что, в свою очередь, потребует дополнительных расходов государственного бюджета на их содержание. А в пояснительной записке законопроекта отмечается, что принятие этого законопроекта не требует дополнительных расходов из Государственного бюджета Украины. Таким образом, по итогам рассмотрения законопроекта этим комитетом было принято следующее решение: законопроект имеет косвенное влияние на показатели бюджета, то есть он может привести к увеличению доходов государственного бюджета в части конфискации необоснованных активов в зависимости от практики применения соответствующей законодательной инициативы, а также к дополнительным расходам государственного бюджета на содержание лиц, осужденных за незаконное обогащение в случае выявления соответствующего нарушения.
Кроме того, в законопроекте есть пункт, согласно которому суд, рассматривая антикоррупционные дела, будет принимать во внимание ту доказательную базу сторон, которая покажется “более убедительной”. При этом нет положений о том, каким образом может собираться доказательная база.
У экспертов также много вопросов относительно справедливой оценки незаконных активов. Четко не прописано, что в них включать и как оценивать. В проекте только сказано, что законными доходами можно считать те средства, которые получил госчиновник по месту работы и с которых заплатил налоги. Однако ничего не сказано о его личных сбережениях и доходах родственников. Кроме того, к незаконным активам относится имущество третьих лиц, которые могут быть связаны с “коррупционером”.
Заместитель председателя партии “Батькивщина” Сергей Власенко сообщил, что “с нашим уровнем работы экспертов, любой дом в селе может быть оценен в 14 млн и депутаты в селе могут стать коррупционерами, а сельские жители, которые с ними общаются, будут третьими лицами, которые также подпадают под этот закон», — пояснил он. Власенко подчеркнул, что в документе предполагается раскрытие банковской и любой тайны в отношении любого лица без решения суда. Кроме того, предусматривается проведение суда об аресте имущества без участия лица, имущество которого арестовывается.
Депутат от “Голоса” Александра Устинова не одобряет увеличение порога наступления уголовной ответственности. “Повышение суммы, от которой наступает уголовная ответственность за незаконное обогащение, в 15 раз – это фактическая индульгенция для коррупционеров. Те, кто воруют государственные деньги и берут взятки, будут прекрасно понимать, что максимальные неудобства за нахождение имущества, непонятно за что купленного, – это гражданские иски”, – отметила Александра Устинова.
Таким образом, принятие законопроекта является ответом на вызовы современного общества. В законопроекте содержится много спорных моментов и недоработок, которые важно обсуждать и дорабатывать с представителями всех ветвей власти, бизнесом и общественными организациями.
