Так называемый законопроект о децентрализации, поданный в Раду Зеленским, точнее его офисом, вызывает крайне противоречивые впечатления. Вплоть до подозрений в покушении на конституционный переворот…
Цей текст також доступний українською
Во-первых, сама по себе постановка вопроса о децентрализации воспринимается весьма неоднозначно, ибо в наших реалиях это часто означает дальнейшее усиление местных кланов на территориях «кормления».
Во-вторых, предлагаемые новации, в общем и целом, имеют мало общего с декларируемой децентрализацией. Наоборот, речь идет скорее о централизации в интересах крупных отечественных и иностранных интересантов, пардон за тавтологию.
А в-третьих, законопроект изобилует изменениями в Конституцию, многие из которых вызывают вопросы с точки зрения возможного посягательства на конституционный уклад. В связи с этим существует большая вероятность того, что представленное «сочинение на тему нормотворчества» будет забраковано в Конституционном суде, который в последнее время по ряду причин стал выносить вполне правосудные решения.
Кому и для чего срочно понадобилась децентрализация?
Представляется, что вопрос о децентрализации совершенно не случайно возник именно сейчас, в преддверии «большого земельного дерибана», то есть в свете попыток новоявленной власти правдами и неправдами протолкнуть закон о купле-продаже земли. В первом чтении мошенническим путем это сделать уже удалось.
Существуют достаточные основания полагать, что первой и пока главной целью введения так называемого рынка земли является дерибан тех более чем 10 млн гектаров земли, которая расположена между населенными пунктами и считается государственной. Есть версия, что ускорение так называемой децентрализации со спешным формированием территориальных общин и наделением их правами собственности на эти земли позволит в дальнейшем достаточно безболезненно реализовать схемы по переводу этих земель в частные руки.
Однако затея с децентрализацией имеет еще одну сторону, о которой не принято громко говорить. В условиях современной Украины так называемая децентрализация угрожает дальнейшей «феодализацией», фрагментацией страны, чреватой последствиями для ее территориальной целостности.
Ведь если центральная власть периодически меняется, часто радикально, хотя во все худшую сторону, то на местах годами, даже десятилетиями заправляют местные мафии, состоящие из спайки чиновников, так называемых правоохранителей, криминалитета и «бизнесюков». Такие (полу)криминальные синдикаты превратили свои регионы в этакие «территории кормления», где общенациональный закон не писан даже в его нынешнем ущербном виде. В этих условиях децентрализация чревата тяжелыми и непредсказуемыми последствиями, а чтобы понять, куда это может привести, достаточно вспомнить Крым и Донбасс.
Длительный опыт работы на периферии позволяет прийти к выводу, что лозунги о децентрализации, о «священном праве членов территориальной громады избрать самых достойных руководителей, чтобы жить богато и счастливо, опираясь на местные ресурсы», выгодны чаще всего именно местным группировкам, имеющим отнюдь не богоугодный характер.
Впрочем, ряду крупных олигархических групп фрагментация власти и страны под вывеской децентрализации также очень выгодна для реализации своих интересов, в том числе в свете надвигающегося масштабного дерибана земли и не только.
Много шуму, собственно, из-за чего?..
Итак, законопроект «О внесении изменений в Конституцию относительно децентрализации власти» достаточно оправданно вызвал много шума. И хотя резонанс вокруг проекта был немедленно заглушен куда более громким скандалом в связи с попытками групп влияния срочно протащить во втором чтении закон о торговле землей, это отнюдь не умаляет значения попыток власти перекроить административно-территориальное устройство и вообще систему местного самоуправления в стране в свою пользу. Проблема актуализировалась, в том числе, и с надвигающимися местными выборами, которые должны пройти в октябре 2020 года, конечно, если все пойдет по плану.
Впрочем, законопроект Зеленского меньше всего посвящен децентрализации.
Кроме того, вопреки ожиданиям, этот документ практически не касается Донбасса и его особого статуса (действие закона об особом статусе недавно было продлено еще на год).
Согласно предлагаемому нормативу, административно-территориальное деление страны будет следующим: территориальная громада (община), округ, область, Автономная республика Крым (которая реально отсутствует по причине аннексии Москвой).
Первичным субъектом будет являться община, которая получает право проводить выборы, референдумы, реализовывать местные инициативы и так далее.
Материальной и финансовой базой местного самоуправления являются находящиеся в собственности соответствующих громад земля, движимое и недвижимое имущество, местные налоги и сборы, другие доходы местных бюджетов.
Внешне вроде бы выглядит красиво, но в Ассоциации городов Украины (АГУ) подобные постановки вопроса раскритиковали как противоречащие Конституции, а также правовой теории и практике.
В АГУ полагают, что происходит путаница с термином «община». Из проекта следует, что община – это и совокупность жителей местного сообщества, и административная территория.
«Наряду с организациями, юрлицами также признаются общины, которые по объективным причинам не могут действовать как полноценный субъект права. Согласно ч. 1 ст. 5, ст. 69 Конституции Украины общины действуют как составные народа Украины через выборы, референдумы, другие формы прямой демократии. По подавляющему большинству вопросов общины реализуют свои интересы через соответствующие органы местного самоуправления, которые и являются юридическими лицами в обычном понимании.
Вопреки логике в новой статье 143 допускается возможность местного референдума по бюджету и налогам, что прямо запрещено на государственном уровне статьей 74 Конституции, согласно которой референдум не допускается относительно вопросов налогов, бюджета и амнистии», – критикуют законопроект в АГУ.
В проекте норматива предлагается районы переименовать в округи, а вместо областных и районных государственных администраций ввести исполкомы областных и окружных советов. Первое изменение является простой сменой вывески, причем совершенно непонятно, что дает замена слова «район» на «округ». Вторая новация на поверку представляет собой возврат к старой доброй советский системе, при которой не было президента и, соответственно, государственных администраций как местных органов государственной власти, имеющих двойное подчинение – президенту и Кабмину.
Напомним, что советская система потому и называлась советской, что в основе были соответствующие административно-территориальному делению советы, осуществлявшие представительную власть, и исполнительные комитеты этих советов, являвшиеся исполнительными органами. Правда, всем этим заправляли еще и соответствующие партийные комитеты, имевшие реальную власть, но это уже другой вопрос.
Предлагаемое в проекте упразднение госадминистраций и введение исполкомов окружных и областных советов формально является едва ли не единственной мерой по развитию местного самоуправления и народовластия. Конечно, повторим, если эту власть на местах не захватят местные группировки, но это отдельный вопрос.
Однако и здесь радоваться рано. Прежде всего, полномочия исполкомов в проекте отсутствуют и должны устанавливаться отдельным законом. В связи с этим возникают вопросы, поскольку хотя бы в общем виде эти полномочия должны быть установлены на конституционном уровне.
Даже не это главное. Вместо администраций и их глав, а также в противовес исполкомам местных советов вводится институт префектов. Префекты будут назначаться в округах, областях и в столице, которая будет иметь особый статус. Назначаться и увольняться префекты будут президентом по представлению Кабмина, и в этом с нынешними главами администраций различие отсутствует вообще. Разница заключается разве только в том, что сейчас глав администраций назначают на срок полномочий президента, если не уволят ранее по каким-либо причинам, а префектов предлагается назначать на 3 года.
В обязанности префектов входит обеспечение взаимодействия территориальных органов исполнительной власти, координация их деятельности и прочее. В этом функции префектур и нынешних администраций схожи.
Сейчас администрации явочным порядком прибирают к рукам функции исполнительных органов местного самоуправления, грубо нарушая конституционный принцип отделения государственной власти от местного самоуправления. Правда, такое допускается законом, но лишь в том случае, если совет делегирует полномочия своего исполнительного органа соответствующей госадминистрации, а такое делегирование имеет место далеко не всегда.
Однако, в отличие от глав администраций, префекты получают дополнительные суперполномочия останавливать любое решение органов местного самоуправления, если оно, по мнению префекта, противоречит Конституции и действующему законодательству, а также угрожает национальной безопасности. Последняя причина сразу же вызывает массу вопросов, поскольку исчерпывающий перечень угроз нацбезопасности в законодательстве отсутствует.
Приостановив решение органов местного самоуправления, префект обращается к президенту. Последний приостанавливает полномочия главы местного совета и обращается за правовой экспертизой решения местного органа в Конституционный суд (КС). Суд же должен в течение 7 календарных дней (уже прикольно!) рассмотреть решение местного органа на предмет законности, и, если оно будет признано противоречащим Конституции и действующему законодательству, принявший его местный совет будет распущен, и объявлены внеочередные местные выборы.
Как говорят американцы, этот коктейль трудно проглотить. Прежде всего КС за 7 дней у нас еще никогда ничего не рассматривал, там счет идет в лучшем случае на месяцы. К тому же по своему статусу судебный орган специальной юрисдикции, каковым является КС, не должен заниматься местными разборками, ибо для этого существуют административные суды и правоохранители, да и вообще это смешно.
Однако в этом что-то есть, поскольку местные органы иногда городят такое, что на голову не налезает, особенно когда речь идет о дерибане чего-либо «вкусного». В то же время, налицо не децентрализация, а нечто абсолютно противоположное, поскольку, получив полномочия тормозить фактически любые решения местных органов, префект и президентская вертикаль могут парализовать местное самоуправление вообще.
Есть в законопроекте нормы, которые можно рассматривать как посягательство на закрепленное в Конституции административное устройство и чуть ли не территориальную целостность.
В настоящий момент количество областей, их полный перечень и названия закреплены в Конституции. Иными словами, регионально-областное деление является одной из основ конституционного строя страны. Рада может их изменить только путем внесения изменений в Конституцию в соответствии со сложной процедурой, включающей два голосования и экспертизу в КС. Согласно законопроекту, из Конституции все это удаляется, право внесения изменений в административно-территориальное устройство отдается исключительно Верховной Раде, а порядок переименования и создания новых областей, изменения границ областей предлагается установить неким отдельным законом, которого еще нет. Фактически это означает,что теперь достаточно будет простого большинства в 226 голосов, чтобы изменить, например, правовой статус административно-территориальных единиц. Разрешение ВР менять административное устройство простым голосованием это игра с огнем, которая закладывает опасность сепаратизма.
Если честно, то просто невозможно объяснить мотивы подобных неадекватных телодвижений, особенно в условиях войны и нескончаемого кризиса.
Фактически налицо весьма сомнительные с точки зрения конституционности попытки расширить полномочия Рады. В то же время, буквально недавно КС отверг принятый в первом чтении законопроект о предоставлении Раде полномочий по учреждению парламентских уполномоченных в различных сферах. Суд посчитал такое расширение полномочий Рады неконституционным и чреватым узурпацией власти.
Расписываться за КС, конечно, не будем. Но в случае с единоличным и упрощенным правом Рады перекраивать административно-территориальное деление страны наблюдаются все те же признаки неоправданного расширения полномочий парламента вплоть до узурпации власти.
Предлагаются в законопроекте и другие весьма сомнительные новации.
Например, срок полномочий парламента и президента остается равным 5 годам, но каденцию областных рад и органов местного самоуправления, то есть окружных (районных, городских, поселковых, сельских) советов предлагается урезать до 4 лет, а срок полномочий глав местных советов, включая городских и сельских голов, планируется сократить и вовсе до 1 года с возможностью ротации.
Понять логику таких манипуляций трудно. В Ассоциации городов Украины (АГУ) видят в этом нарушение равенства различных форм народовластия, поскольку на национальном уровне выборные должности получают больше времени для осуществления своих полномочий, чем на уровне местного самоуправления.
Также в АГУ критикуют тот факт, что Киев и Севастополь теряют особый статус. Если Севастополь Украина по факту не контролирует, то Киеву оставляют лишь отдельные столичные функции.
Также в АГУ критически относятся к тому, что крупные территориальные общины численностью свыше 300 тысяч человек не находят своего места в общей системе территориального устройства. В предлагаемом варианте города, включая крупные, войдут в состав общин, общины – округов, округа – областей. В результате получится значительное различие в численности однозначных территориальных образований, а это, в свою очередь, приведет к диспропорциям и противоречиям организации власти.
Насколько все это серьезно
Еще раз подчеркнем, что значительная часть предлагаемых новаций представляют собой поправки в Конституцию.
Напомним, для внесения изменений в Конституцию следует соблюсти следующую процедуру. В первом чтении норматив принимается простым большинством, то есть не менее чем 226 голосами. Затем проект направляется в Конституционный суд для экспертизы на предмет соответствия Конституции и действующему законодательству, причем экспертиза может длиться достаточно долго, измеряясь месяцами, иногда и годами. После положительного вердикта КС норматив уже без каких-либо изменений должен быть принят не менее чем 300 голосами, причем не ранее, чем на следующей сессии Рады.
Уже хотя бы поэтому нелепыми выглядят алармистские предсказания о том, что «слуги», дескать, успеют принять норматив «в дурборежиме», и уже с марте-апреле 2020 года будут местные выборы, поскольку закон вступает в силу через 90 дней после принятия, а торопиться надо, поскольку рейтинг падает. Одна только экспертиза в КС займет не менее месяца, и хорошо, если не растянется на долгие месяцы. Не говоря уже о том, что критика предложенного проекта звучит со всех сторон и только нарастает. Кроме Ассоциации городов на момент, когда писался этот текст, с резкой критикой норматива выступили 55 городских голов.
Собственно, успешность даже первого «простого» голосования в Раде вызывает изрядные сомнения, поскольку «слуги» уже давно не представляют собой монолит. Но если проект пройдет первое голосование, успешное прохождение им Конституционного суда видится крайне маловероятным в виду приведенных выше причин. Даже если суд не забракует весь этот образчик нормотворчества целиком, то, во всяком случае, будет отклонен целый ряд его норм.
Наконец, даже если допустить, что проект как-то проберется через КС, наличие 300 голосов во время второго голосования представляется такой же утопией, как и прохождение КС.
Кстати, в экспертной среде циркулирует мнение, что представленный офисом Зеленского законопроект был во многом «слизан» с аналогичного проекта, который подавала администрация его предшественника Порошенко. Во всяком случае многие комментаторы узрели большое сходство между этими двумя опусами. Поэтому очень забавно наблюдать, как фракция Порошенко «Евросолидарность» усердно критикует законопроект Зеленского…