За более чем два года, прошедших со времени Революции достоинства, было множество разговоров и много полушагов в направлении реализации судебной реформы.
Вот только результатов немного: существенных сдвигов в системе законодательные инициативы не потянули, а суды и дальше остаются в глазах общества коррумпированными и зависимыми от политиков и олигархов. Но шанс на реанимацию реформы, наконец, появился: уже в следующий пленарный четверг, 2 июня, Верховная Рада может принять изменения в Конституцию в части правосудия.
Согласно Основному Закону, для одобрения этих изменений понадобится 300 голосов “за” до конца текущей сессии Верховной Рады. Об этом недавно вспомнил и президент, заметив, что голоса нужно найти в течение следующих недель, а изменения вносить не только в Конституцию, но и в закон о судоустройстве.
Есть ли шансы принять эти изменения, и насколько успешными они будут?
В том, что для полноценной реформы судоустройства необходимы изменения в Конституцию, практически никто не сомневается. Но насколько изменится ситуация в судебной системе благодаря принятию именно президентского законопроекта №3524 изменений в Конституцию в части правосудия, зависит от ряда факторов.
Экспертные круги оценивают документ большей частью положительно, несмотря на отдельные противоречивые положения, в частности введение монополии адвокатуры на представительство в судах. А также отсрочку на три года возможности ратифицировать Римский устав Международного уголовного суда.
Значительный шаг вперед — введение европейских стандартов в судопроизводство, деполитизация карьеры судьи, ограничение судейского иммунитета, введение возможности упростить судебную систему. Более того, этот проект весьма прогрессивен, с точки зрения прошлогодней довольно острой дискуссии вокруг механизма обновления судейского корпуса.
В свое время эксперты Реанимационного пакета реформ предложили идею полностью обновить судейский корпус через прозрачные конкурсы, которая получила немалую поддержку в обществе. Заимствованная из вывода Венецианской комиссии формула позволяет сделать это через механизм реорганизации судов, в том числе — учреждение нового Верховного суда.
При этом внедряется и такое основание для увольнения судьи, как “нарушение обязанности доказать законность происхождения имущества”, что открывает возможности для борьбы с незаконным обогащением судей. Это будет означать, что в случае принятия предложенных изменений именно судье придется доказывать, что он — не взяточник и честно заработал на люксовое авто, земельный участок и трехэтажный дом.
И если сейчас изобличение чрезмерных доходов и расходов судей вызывает у носителей мантий разве что легкое раздражение, в случае принятия изменений в Конституцию за это будут наказывать увольнением.
Но вряд ли только изменений в Конституцию достаточно для того, чтобы внедрить эти механизмы и коренным образом изменить судебную систему. Экспертное сообщество подчеркивает: принятие этих изменений лишь устраняет некоторые конституционные ограничения и открывает возможности для дальнейшего осуществления судебной реформы, но отнюдь не гарантирует ее успеха.
Так что же такое судебная реформа?
Вопрос не из простых. К сожалению, государство за два года так и не смогло (или сознательно не захотело) объяснить обществу, что именно оно планирует изменить в судах, а главное — когда и какой от этого можно ожидать эффект. В публичном политическом дискурсе все по обыкновению сводится либо к конституционному процессу, либо к точечному изменению отдельных положений.
Не обходится и без авангардных идей вроде избирать судей на выборах или признать юрисдикцию судов других стран. Однозначного ответа на вопрос относительно объема и содержания судебной реформы не дают и официальные документы органов государственной власти. Указом президента утверждена Стратегия реформирования судопроизводства и сопредельных правовых институтов.
Это комплексный и довольно содержательный документ. Правда, не совсем понятен механизм его реализации. Ведь разработка и внедрение государственных политик — задача правительства и парламента, а не президента. В Коалиционном соглашении Верховной Рады восьмого созыва, которое осталось действующим после переформатирования коалиции, этому посвящен отдельный раздел, и даже определены даты реализации конкретных шагов.
Однако сроки внедрения их преобладающего большинства уже прошли. Да и в принципе Рада этого созыва в своей деятельности не очень учитывает ни сроки, определенные Коалиционным соглашением, ни его содержание. В проекте программы действий нового правительства реформы в сфере верховенства права вообще ограничиваются реформой выполнения судебных решений путем создания альтернативы нынешней системе в виде частных исполнителей.
Вопрос, безусловно, важный, и решение его в целом правильное. Но вряд ли лишь к этому сводятся реформы в сфере верховенства права в Украине. В целом можем констатировать: единого видения судебной реформы у представителей публичной власти в Украине нет.
В принципе, любая реформа как образ реализации государственной политики в определенной сфере должна происходить не вообще, а с целью решить конкретную проблему. А их в судах много. Согласно последним социологическим опросам, украинским судам доверяют полностью или частично немного меньше 9% населения. Это ниже, чем уровень доверия украинцев к российским медиа.
Среди проблем в судебной власти народ Украины видит коррупцию (94%), зависимость судей от политиков и олигархов (80%), принятие заказных решений (77%), круговую поруку в системе правосудия (73%), а кроме того, сложность, непонятность и запутанность как судебных процессов, так и судебной системы в целом. Чтобы понять, что эти проблемы не преодолеть внесением изменений в несколько статей Основного Закона, не обязательно быть экспертом.
И если на пути борьбы с коррупцией есть некий прогресс (созданы новые антикоррупционные органы; Национальное антикоррупционное бюро и Специализированная антикоррупционная прокуратура показывают неплохие результаты за первые месяцы активной деятельности; продолжается создание Национального агентства по предотвращению коррупции и запуск электронного декларирования), то вопросы решения остальных проблем в судебной системе остаются пока что без конкретного ответа.
Свой анализ этих проблем, как и видение их решения, настойчиво предлагало экспертное сообщество. В частности, Реанимационный пакет реформ неоднократно заявлял, что одобрять нужно не только изменения в Конституцию, но реформу в целом.
Это предполагает одновременно с изменениями в Конституцию принятие имплементационных законов, которые, кроме прочего, должны решить ряд принципиальных вопросов:
1) когда и как происходит обновление судейского корпуса;
2) когда и как происходит переход к трехзвенной судебной системе (созданием нового Верховного суда вместо четырех кассационных судов), и как туда подбирают судей;
3) как перезапустить реформу прокуратуры, которая де-факто провалена;
4) какими будут новые правила адвокатского самоуправления, и как демонополизировать адвокатские объединения;
5) какими должны быть новые правила юридического образования и доступа к юридической профессии;
6) как будет происходить конкурсный отбор судей Конституционного суда и обновление его состава;
7) какие изменения должны быть введены в процессуальные кодексы, как ввести электронное судопроизводство и эффективную систему исполнения судебных решений.
Все эти вопросы так или иначе затрагивают изменения в Конституцию, но ввести их невозможно, пока нет соответствующего законодательного акта. Более того, отсутствие реформы хотя бы в одной из этих сфер ставит под угрозу всю реформу правосудия в целом, ведь реформы в сфере юстиции — это сообщающиеся сосуды.
Без принципиальных изменений в прокуратуре напрасно ожидать адекватного функционирования системы уголовного судопроизводства. Дальнейшее сохранение адвокатского “политбюро”, которое лишает лицензии адвокатов за инакомыслие, да еще и получает монополию на представительство в суде, имеет следствием сохранение коррупционных рисков и опасно с точки зрения соблюдения прав человека.
В конце концов, полное исполнение судебных решений на уровне аж 2,8%, что мы имеем сегодня, вообще ставит под сомнение целесообразность их принятия, а без изменения подходов к подготовке кадров для юридических профессий мы обречены бесконечно обновлять систему. Таким образом, озвученные президентом планы голосования за изменения в Конституцию — хотя и значительная, но лишь часть судебной реформы, касающейся непосредственно системы судов и статуса судей.
И в этой ситуации в поисках “зрады” далеко ходить не надо: реформа лишь частичная, есть значительный риск, что в дальнейшем система будет зависимой от президента. Да и сама реформа, в добрых советских традициях, снова принимается “к памятной дате”, а не тогда, когда цивилизованно пройдены все этапы разработки государственной политики, изменения — понятны и ожидаемы в обществе, а в политикуме есть консенсус относительно их принятия. И если посмотреть на ситуацию с другой стороны, можно заметить, что даже в этом, частичном, варианте речь идет о тектонических сдвигах в судебной системе.
Эти изменения в Конституцию — результат настойчивой работы в течение нескольких лет политиков и экспертов, их довольно высоко оценивают международные эксперты, а некоторые национальные специалисты небезосновательно называют самым качественным текстом изменений в Конституцию в истории независимой Украины.
Создание нового Верховного суда, отбор судей в новые суды на прозрачных конкурсных принципах, значительное повышение независимости и ответственности судей и судов — обо всем этом еще год назад можно было только мечтать.
Удастся ли принять эти изменения?
Вряд ли у президента начали бы такую активную подготовку к голосованию этих изменений, если бы не видели хотя бы теоретической возможности собрать 300 голосов. Но это может оказаться непростой задачей. Прежде всего, ни разу Верховной Раде этот созыва не удавалось даже приблизиться к результативному голосованию за любые изменения в Конституцию. А в настоящей политической ситуации, когда переформатированная коалиция и так едва насчитывает 226 голосов, эта задача вообще выглядит сверхсложной.
Как свидетельствует практика последних голосований, за принципиальные для власти проекты даже до простого большинства голосов приходится “добирать” в депутатских группах и фракциях, заинтересованность которых в настоящей судебной реформе вызывает большие сомнения. На каких условиях может происходить такой “добор” в контексте судебной реформы, остается только догадываться. Договориться с фракцией “Оппозиционного блока” будет проблематично в принципе, принимая во внимание результаты их голосования за эти изменения в первом чтении, а также то, что принятие проекта в целом будет означать по меньшей мере моментальное увольнение нескольких сотен судей, назначенных при Януковиче.
С другой стороны, у президента как автора законопроекта остается необходимость учесть и интересы партнеров из коалиции — как настоящих, так и бывших. И нежелание некоторых фракций голосовать “за” понятно, поскольку конституционные изменения (без установления достаточных предохранителей на уровне закона) хотя и временно, но легитимируют влияние президента на суды. Довольно трудно поверить в искреннее желание автора законопроекта произвести результативную реформу в контексте последних событий, таких как гротескное назначение генпрокурора и “закон о Луценко”, который президент уже успел назвать таким, что позволит обеспечить “реальные изменения” в прокуратуре, “а не те, которые пытались внедрить политиканы в мундирах”.
Первые шаги нового генпрокурора на должности также не вселяют оптимизма. Особенно довольно странное объединение констатации отсутствия за два года работы следователей хотя бы одного уголовного дела относительно должностных лиц Януковича и желание дать этим самым следователям еще 100 дней “на окончание дел”.
Дополняют неутешительную картину недавние журналистские расследования по поводу активного общения депутата от БПП Александра Грановского, которого уже успели окрестить “куратором по-новому”, с судьями и прокурорами. Но ни сохранение текущей ситуации, ни преобразование ее в другие формы “телефонного верховенства права” не удовлетворит общество и только углубит кризис легитимности власти — как судебной, так и политической. Именно это частично дает ответ на все более популярный в массах вопрос: “А зачем Порошенко судебная реформа вообще?”.
Дело в том, что президент не может не показать хотя бы каких-то существенных изменений в судах. Гарант Конституции фактически с первых дней на должности принял на себя всю ответственность за введение судебной реформы в Украине, сосредоточив все центры разработки судебной реформы в своей администрации. И президент, и остальные “политические элиты” слишком глубоко погрузились в дискурс “судебная реформа — реформа №1”. В этой ситуации очень опасно не показать никакого результата, особенно учитывая отсутствие больших успехов на других фронтах. Другая часть ответа на вопрос — президент Порошенко теоретически не против избавиться от судей Януковича, а действующая Конституция весьма ограничивает эти возможности.
Поэтому, в связи с возможным результативным голосованием за эти изменения, возникает еще одна важная задача — не допустить, чтобы была назначена очередная “плеяда” лояльных к политической власти судей, а мы через несколько лет выдумывали способ избавиться от “судей Порошенко”.
И тут мы в который раз возвращаемся к содержанию имплементационных законов, прежде всего закона о судоустройстве и статусе судей, который планируют вынести на голосование вместе с конституционными изменениями. То, как будет описан на уровне закона и практически осуществлен отбор новых судей, и насколько будет минимизировано вмешательство политических органов в этот процесс, непосредственно скажется на независимости будущих судей и, соответственно, успехе реформы.
Положения, содержащиеся в представленном 27 мая на заседании Рады по вопросам судебной реформы новом законопроекте, который 2 июня может быть вынесен в зал на голосование, — такие, как, например: вернуть назначение председателей судов в Высший совет юстиции (по-новому окрещенный в Высший совет правосудия), на который президент имеет неоспоримое влияние, оставить ли за главой государства право подписывать и выдавать удостоверения судьям и председателям судов лично или через “доверенное лицо”, — этому точно не будут способствовать.
Ведь все это делается в лучших традициях предыдущей власти — через аналогичные механизмы влияли на суды архитекторы судебного режима Януковича Кивалов и Портнов. Вместо этого, для достижения желаемого эффекта по меньшей мере необходимо обеспечить максимальную прозрачность процесса, а также широкое участие общественности и международных наблюдателей в отборе. Именно эти факторы стали решающими и обеспечили результат в процессе конкурсного отбора в патрульную полицию, а также в новые антикоррупционные органы.
Реформа будет успешной настолько, насколько привлекательной будет профессия “нового” судьи для честных и квалифицированных юристов, а также насколько участники процесса и общество поверят в подлинность того, что происходит. Как это все удастся обеспечить на данном этапе, мы сможем узнать уже на будущей неделе. Во всяком случае, с изменениями в Конституцию или без, судебная реформа остается и будет оставаться одним из главных запросов украинского общества. И рано или поздно эффективный способ ее реализации будет найден. Но большой шаг в этом направлении можно сделать уже теперь.
Михаил Жернаков
