Создание базы персональных данных, внедрение биометрических паспортов, возвращение «именных» железнодорожных билетов, а теперь еще и оперативный регистрационный учет не только места жительства, но и места пребывания украинских граждан
Похоже, украинское правительство – самое неутомимое в плане контроля каждого шага своих «подопечных».
Анализ законопроекта №9289 позволяет утверждать, что «алиментщикам», сторонам судебного процесса и военнообязанным угрожает ущемление права свободного передвижения по стране.
24 мая 2012 г. на подпись Президенту направлен законопроект «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно регистрации места жительства и места пребывания физических лиц в Украине» № 9289, принятый ВР во втором чтении 17.05.2012. Согласно проекту, в стране, помимо регистрации по месту жительства, вводится также регистрация места пребывания некоторых категорий граждан.
Многие законопроекты, имеющие более весомое значение для страны, пылятся в парламентских закромах в ожидании своего часа, а законопроект №9289 был принят максимально быстро (в целом его обсуждение в сессионном зале длилось около 5 минут) и, судя по неучтенным замечаниям ГНЭУ ВР и Главного юридического управления, практически без обсуждения. В результате дошло до смешного: автор законопроекта даже не сразу смог вспомнить, платной или нет должна быть регистрация места пребывания.
Оценки экспертов колеблются: одни усматривают в документе установление тотального контроля за передвижением и местонахождением украинцев, другие считают, что нововведения вносят в действующее законодательство лишь незначительные реальные коррективы. «Судебно-юридическая газета» проанализировала, насколько объективны опасения граждан по поводу усиливающейся «слежки» государства.
Замечания к документу возникают с первых же строчек. В новой редакции абз. 7 ст. 3 законопроекта №9289 регистрация места проживания или места пребывания лица – это внесение сведений о месте жительства или месте пребывания с указанием адреса одного жилья лица или адреса специализированного социального учреждения, заведения социального обслуживания и социальной защиты, воинской части в определенные этим Законом документы и в регистрационный учет места жительства и места пребывания лиц в Украине.
По мнению экспертов «Судебно-юридической газеты», даже эта простая норма нуждается в согласовании определения места жительства и места пребывания лица со ст. 29 Гражданского кодекса Украины (далее – ГКУ). ГКУ указывает, что местом жительства физического лица является жилой дом, квартира, другое помещение, пригодное для обитания в нем (общежитие, гостиница), в населенном пункте, в котором физическое лицо проживает постоянно, преимущественно или временно. Однако то же можно сказать и о месте пребывания (жилой дом, пригодный для временного обитания).
Из этих же соображений из документа следовало бы исключить положение о предоставлении лицами, которые намереваются зарегистрировать свое местожительство, документов, подтверждающих пребывание или взятие на учет в специализированном учреждении, заведении социального обслуживания, социальной защиты, прохождения службы в воинской части, адрес которых и так отмечается во время регистрации.
Регистрация не для всех
Согласно ст. 8 законопроекта №9289, регистрация места пребывания лица осуществляется по заявлению лица или его законного представителя, которое подается в течение 7 дней по прибытию к месту пребывания. Обязаны (!) зарегистрировать место пребывания лица, которые больше месяца находятся за пределами административно-территориальной единицы, в которой зарегистрировано их местожительство, и имеют невыполненные имущественные обязательства, наложенные в административном порядке или судебным решением, или призываются на срочную военную службу и не имеют отсрочки, или принимают участие в судебном процессе.
Именно эта норма вызвала наибольший резонанс в обществе. Недовольство выразили украинцы, подолгу работающие не по месту жительства и арендующие там жилье. Как видим, согласно норме, регистрироваться по месту пребывания должны не все лица, находящиеся больше месяца за пределами зарегистрированного места жительства, а имеющие (!) невыполненные имущественные обязательства. Под этим подразумеваются любые кредиты, алименты и другая материальная ответственность. Другими словами, этой нормой законодатель пытается взять под контроль местонахождение лиц, пытающихся увильнуть от ответственности, скрывая свое местопребывание.
Причина столь неоднозначной реакции общества по поводу этой нормы вызвана тем, что некоторые СМИ «слегка» переделали норму на свое усмотрение (или попросту не читали ее). К примеру, один из ведущих телеканалов страны в одном из своих сюжетов заявил о необходимости регистрироваться по месту пребывания всем арендаторам жилья (а таких только в Киеве несколько сотен тысяч человек). На самом деле регистрировать место пребывания придется, например, человеку, переезжающему из Днепропетровска в Харьков на два месяца при наличии против него иска или неисполненного судебного решения о взыскании алиментов. Если этот же человек переезжает на 20 дней или решение уже исполнено, регистрироваться в Харькове ему нет надобности.
Впрочем, чиновники с радостью подхватили идею регистрации арендаторов квартир по месту пребывания и стали давать журналистам комментарии, какие «упрощения» ожидают арендодателей. Речь шла о том, что зарегистрировать на своей жилплощади арендаторов арендодатели смогут как родственников, без заключения каких-либо договоров, а выписать смогут в любую минуту в ЖЭКе, а не через суд, как это было раньше.
Мало того, что нормы документа народ интерпретирует по-своему (зачем напрягаться и пояснять, что это не совсем так?), так еще и деньги в казну поступят немаленькие. Во-первых, регистрация не бесплатная (согласно ст. 6 проекта №9289, при регистрации места проживания необходимо предъявить квитанцию об уплате государственной пошлины), во-вторых, немногие хозяева жилья стремглав бросятся регистрировать у себя незнакомцев или же станут брать это за более высокую арендную плату. Естественно, на этой почве начнутся массовые заключения договоров аренды, в результате чего арендодатели будут «делиться» налогами с государством.
Штраф, хоть и небольшой, зато неоспариваемый
Прежде всего, отметим, что сам закон вносит определенную путаницу в сроки регистрации места пребывания. Подать заявление необходимо в течение 7 дней после прибытия на новое место, но зарегистрироваться обязаны те граждане, которые находятся вне места жительства более месяца. Но позвольте, где провести этот месяц – не в поезде же? Таким образом, граждане даже при желании ничего не нарушить будут ждать окончания месяца пребывания в другом городе, а когда пойдут подавать заявление, им скажут: с вас штраф, поскольку вы не подали заявление в течение 7 дней. Штраф, безусловно, небольшой – всего 51 грн. Но кто знает, сколько таких ситуаций произойдет по стране…
Впрочем, многие эксперты считают, что закон не имеет действенных механизмов заставить украинцев регистрироваться по месту пребывания – дескать, намного проще заплатить штраф, чем заниматься бюрократической волокитой при регистрации. Тем более, что сами арендодатели не будут поощрять своих постояльцев на такие инициативы – лишнее внимание налоговой службы им ни к чему.
Решили за родителей
Занимательно, что, помимо прочего, законопроект предусматривает необходимость регистрации новорожденных в течение месяца со дня государственной регистрации рождения. Странно, что парламентарии, принимая закон, не учли, что такое положение противоречит Гражданскому и Семейному кодексам Украины, которыми установлено, что местом жительства физического лица, которое не достигло 10 лет, является место жительства его родителей (усыновителей, опекунов) или одного из них, с кем оно проживает, местонахождение учебного заведения или заведения охраны здоровья, в котором оно проживает. Это правило не имеет никаких исключений. Более того, регистрация места жительства новорожденных является нецелесообразной еще и потому, что за ее проведение также взимается государственная пошлина.
Упомянутое нововведение не в полной мере учитывает и механизм реализации гарантированных законодательством прав родителей (ст. 160 СКУ) об определении места проживания ребенка, который не достиг 10 лет, в частности, в случаях возникновения споров между родителями – в этой ситуации будет возникать возможность привлечения родителей к ответственности за нарушение требований законопроекта №9289 при не зависящих от них обстоятельствах. Более того, в обществе совершенно обоснованно заговорили о доминировании интересов коммунальных служб, а не матери и ребенка. Норма абсолютно не учитывает медицинских показаний послеродового состояния здоровья матери и ребенка, случаев, когда роды происходят за рубежом, и по показаниям врачей есть необходимость пребывать длительное время под их присмотром.
Неучтенные замечания
О несовершенстве документа говорят и многочисленные замечания Главного юридического управления ВР. Его специалисты отмечают, что обновление системы внутренней регистрации должно было учитывать, в первую очередь, современную практику Европейского суда по правам человека, т. е. отображать регистрацию как процедуру, которая осуществляется государством с учетом Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод. В документе же регистрация рассматривается как платная услуга, предоставляющаяся государством.
Т. е. вместо минимизации вмешательства государства в осуществление конвенционных и конституционных прав и свобод человека, такое вмешательство рассматривается как услуга, приносящая дополнительное благо государству, и в то же время – как условие реализации свободы передвижения.
Среди прочего, документ содержит норму, согласно которой основанием для снятия с регистрации является «прекращение оснований для пребывания на территории Украины иностранцев и лиц без гражданства» (ст. 7). В этом случае авторы руководствовались заложенным в Законе Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» нечетким определением окончания срока прекращения законного пребывания и соответствующих прав иностранца или лица без гражданства.
В целом это создает основу для осуществления дискреционных полномочий (управленческое решение, принимаемое по своему усмотрению). В этом случае не учитывается правовая позиция Конституционного Суда Украины (решения №5-рп/2005 от 22.09.2005, №20-рп/2010 от 30.09.2010, № 23-рп/2010 от 22.12.2010) о требовании обеспечения в законе принципа правовой определенности и недопущении двусмысленности правовой нормы как составных элементов верховенства права.
Исходя из ст. 7 Законопроекта №9289, снятие с регистрации местожительства осуществляется в день обращения. Однако в проекте не упоминается о том, кто именно должен обращаться к органу регистрации в случае снятия с регистрации по решению суда, наличия свидетельства о смерти соответствующего лица, прекращения оснований для пребывания на территории Украины иностранцев и лиц без гражданства.
Кроме того, непонятно, на каких основаниях должно осуществляться снятие с регистрации местожительства лиц, выселенных из служебных помещений или общежитий на основании ст. 124 и 132 Жилищного кодекса Украинской ССР без предоставления другого жилого помещения, поскольку предоставление выселенным лицом заявления о снятия с регистрации местожительства не является его обязанностью. Следовательно, владельцы указанных помещений, не имея права обратиться к органам регистрации, вынуждены будут обращаться в суд, что является необоснованным с точки зрения определения Украины как социального, правового государства.
Недоумение также вызывает новое положение о снятии с регистрации местожительства лица на основании решения суда о признании его без вести пропавшим. Эта норма прямо нарушает конституционные права граждан на жилье и собственность. Согласно положениям ст. 43 и 44 ГКУ и гл. 4 ГПКУ, признание лица без вести пропавшим предусматривает лишь назначение опекуна над его имуществом и не является основанием для ограничения или лишения прав на жилье.
Наряду с внедрением регистрационного учета места жительства и места пребывания лиц в Украине, не определен перечень сведений, которые будут содержаться в регистрационном учете, их статус, порядок доступа и внесения изменений к ним и пр.
Посягательство на персональные данные
Естественно, парламентарии предусмотрели, что законопослушных «добровольцев», обивающих пороги паспортных столов с целью как можно скорее зарегистрироваться, согласно букве закона, можно будет сосчитать на пальцах одной руки. Поэтому ч. 2 ст. 11-1 законопроекта №9289 предусматривает, что первичное наполнение регистрационного учета места жительства и места пребывания физических лиц в Украине будет осуществляться на основании одноразового использования части базы данных Государственного реестра избирателей, которая содержит места проживания украинцев, и Государственного реестра физических лиц-налогоплательщиков.
Но ведь в Государственном реестре избирателей содержатся персональные данные исключительно граждан Украины. Как в этом случае контролировать иностранцев и лиц без гражданства? Более того, в соответствии с положением ч. 4 ст. 26 Закона Украины «О Государственном реестре избирателей», персональные данные Реестра могут использоваться для первичного наполнения базы данных государственной системы учета физических лиц, а в проекте идет речь о «первичном наполнении регистрационного учета».
Согласно ст. 70 Налогового кодекса Украины, в информационной базе Государственного реестра физических лиц-налогоплательщиков содержатся такие данные: источники получения доходов, объекты налогообложения, сумма начисленных или полученных доходов, сумма начисленных или оплаченных налогов, налоговая скидка и налоговые льготы налогоплательщика. Использование органом регистрации именно этих сведений не отвечает как заявленной цели «регистрационного учета», так и определенной Налоговым кодексом Украины цели формирования Государственного реестра (речь идет об обязанности органов государственной налоговой службы использовать сведения из реестра исключительно для осуществления контроля за соблюдением налогового законодательства Украины).
Таким образом, передача любых сведений из этой базы (кроме обезличенных персональных данных) будет нарушать положение ч. 2 ст. 32 Конституции Украины, законов Украины «Об информации», «О защите персональных данных» (запрет на сбор, хранение, использование и распространение конфиденциальной информации о лице без его согласия). А ведь такое вмешательство допускается исключительно в случаях, определенных законом, и только в интересах национальной безопасности, экономического благосостояния и прав человека, чего явно не наблюдается в рассматриваемом случае.
Более того, при такой ситуации передача информации из базы Государственного реестра физических лиц-налогоплательщиков на законных основаниях будет возможна лишь в случае предоставления дополнительного согласия всех субъектов персональных данных на обработку их данных, что в принципе невозможно. Так что Главе государства придется крепко задуматься, подписывать ли такой неоднозначный закон.
