Эксперты из Европарламента рассказали, как нужно реформировать Верховную Раду.
Миссия Европарламента под руководством его экс-главы Пэта Кокса проанализировала деятельность Верховной Рады Украины.
Результатом этой работы стал отчет ЕП, в котором собраны 52 рекомендации для улучшения работы депутатов. По мнению экспертов Миссии, на сегодняшний день ВРУ является “слабым институтом”. Она перегружена огромным количеством законопроектов, представляющих собой “законодательный мусор”, нуждается в повышении дисциплины среди народных депутатов, а также в целом ряде других изменений, которые нужно осуществить в течение следующих двух лет.
Миссия Европейского парламента по оценке потребностей работала в Украине в течение сентября 2015 года – февраля 2016 года. Ее возглавил бывший президент Европарламента Пэт Кокс. Отчет Миссии был представлен в Брюсселе 29 февраля во время “украинской недели”. Этот масштабный документ под названием “Отчет и дорожная карта по внутренней реформе и повышению институциональной способности Верховной Рады Украины” содержит 52 рекомендации, которые направлены на улучшение качества работы украинского парламента и его депутатов, повышение открытости и эффективности украинского парламента. Рекомендации Миссии должны помочь выполнить Меморандум о взаимопонимании между Верховной Радой Украины и Европарламентом, подписанный в Киеве в июле 2015 года. Рекомендации необходимо претворить в жизнь в течение двух лет.
Во вступительной части к отчету Пэт Кокс отмечает, что реформирование и усиление парламента поможет Украине выйти из политического кризиса, в котором она оказалась. Кокс подчеркивает, что сегодня украинский парламент является слабым институтом, а регламент Верховной Рады применяется избирательно.
Авторы отчета указывают, что Верховная Рада Украины имеет больше норм регламента, чем любой другой парламент Европы. При этом она либо применяет их избирательно, либо чаще всего игнорирует. Поэтому среди 52 рекомендаций наибольшее внимание уделяется реформированию структуры секретариата Верховной Рады и повышению качества деятельности народных депутатов и работы комитетов.
При этом европейцы обратили внимание на слишком большое количество законопроектов, которые регистрируются в парламенте. Эксперты Миссии просят нардепов “не накапливать законодательный мусор”. “Сегодня Верховная Рада, ее секретариат, комитеты и народные депутаты перегружены тем, что можно описать как “законодательный спам”. Возможно, более точным определением мог бы стать термин “законодательное цунами”, — отмечает Пэт Кокс.
Представители Европарламента предлагают отсеивать уже на этапе регистрации законопроекты народных депутатов откровенно низкого качества. Для этого в секретариате ВРУ должно быть создано специальное подразделение, которое проверяло бы такие законопроекты на соответствие требованиям конституционности, бюджетной нейтральности, а также Соглашению об ассоциации с ЕС. Миссия предлагает создать исчерпывающий список из 20 законопроектов, которые подаются народными депутатами по пропорциональному принципу, исходя из количественного состава фракции или депутатской группы. Только после завершения законотворческого цикла по одному из законопроектов к этой двадцатке может быть добавлен следующий. Также для улучшения законодательной работы Миссия предложила повысить уровень сотрудничества между парламентом, Кабмином и Администрацией президента, усилив координацию между инициаторами законодательства в перечисленных институтах.
Народным депутатам также предлагают избавиться от отдельной недели работы в комитетах и преобразовать ее в “объединенную пленарно-комитетскую” неделю. Это, по мнению авторов отчета, позволит повысить уровень посещаемости заседаний комитетов и улучшить общую производительность работы Верховной Рады.
Заседания Согласительного совета должны происходить в закрытом для СМИ режиме для того, чтобы не превращать их в “площадку для пиара”.
Также, по мнению представителей Европарламента, количество парламентских комитетов должно быть сокращено с 28 до 20. При этом они должны четко соответствовать сферам ответственности министерств, существующих в стране. Европейцы предлагают также пересмотреть регламент таким образом, чтобы комитеты имели достаточно времени на рассмотрение законопроектов. При этом каждый комитет должен утверждать годовой план контроля над исполнительной ветвью власти, что позволит осуществлять контрольные полномочия системно, а не ситуативно.
Серьезные изменения предлагаются на этапе голосования. В отчете предлагается, чтобы в соответствии с европейской практикой большинство законопроектов принимались не абсолютным большинством голосов (225 плюс 1), а простым большинством от числа депутатов, присутствующих в сессионном зале, при условии наличия кворума на момент голосования. Такой кворум должна определять сама Верховная Рада в соответствии с международными нормами. В то же время голосование абсолютным большинством должно остаться для законопроектов, которые имеют особое значение.
Кроме того, парламент и правительство должны установить стандартный формат ежегодного отчета министерств в Верховной Раде. Указанные отчеты будут подаваться на рассмотрение ВРУ и составлять основу осуществления надзора над реализацией политики в соответствующей сфере.
Особое внимание в отчете уделено имплементации Соглашения об ассоциации с ЕС. Украинскому парламенту даже рекомендуют принять новый закон об имплементации Соглашения вместо существующего с 2004 года закона об адаптации украинского законодательства к законодательству ЕС. Верховная Рада, совместно с парламентским комитетом по вопросам европейской интеграции, должна утвердить годовой план законодательной работы для приведения законодательства Украины в соответствие с европейским. В каждом комитете должен быть назначен координатор для приближения украинского законодательства к европейскому. Рекомендуется всем другим комитетам действовать в тесном сотрудничестве с комитетом по вопросам евроинтеграции.
По мнению участников Миссии, украинский парламент недостаточно открыт для общества. Изменить ситуацию может реализация стратегии электронного парламента. Законодательный процесс, включая документооборот, должен быть переведен в цифровой формат, но вместе с тем Верховной Раде необходимо уделять больше внимания кибербезопасности. Граждане должны иметь возможность комментировать уже зарегистрированные законопроекты.
Секретариат Верховной Рады должен публиковать все депутатские запросы и обращения. В парламенте нужно постепенно увеличивать количество IT-персонала, должен появиться современный сайт и качественное присутствие в социальных сетях.
Следует повысить прозрачность всей работы парламента, включая финансовую деятельность. Один раз в созыв необходимо проводить полный аудит финансовой деятельности аппарата ВРУ на соответствие выполнению бюджета. Все административные единицы украинского парламента должны быть консолидированы и управляться единым усиленным аппаратом ВРУ и руководствоваться единым сводом внутренних правил. Также в структуре аппарата Рады должна быть создана полностью обновленная современная кадровая служба.
О сокращении количества народных депутатов в рекомендациях речь не идет, зато предлагается сократить количество их помощников до минимально необходимого. Впрочем, в рекомендациях не указывается, сколько именно помощников должен иметь один народный депутат (согласно нынешнему законодательству, у нардепа может быть не более 27 официальных помощников, в том числе — 4 на платной основе).
Эксперты из Европарламента также обратили внимание на отсутствие дисциплины в Верховной Раде во время пленарных заседаний. Представители ЕП предлагают лишать участия в пленарной сессии и выносить финансовые штрафы народным депутатам, которые срывают заседания или ведут себя агрессивно в сессионном зале. Соответствующие полномочия необходимо предоставить спикеру и его заместителям.
Для гарантии соблюдения закона “О регламенте Верховной Рады Украины” авторы отчета советуют, чтобы во время пленарного заседания председателю Верховной Рады ассистировали специально определенные эксперты по вопросам регламента и процедурных аспектов работы ВРУ.
Обобщая результаты работы Миссии, Пэт Кокс подчеркнул, что “украинский парламент должен прививать депутатам и фракциям культуру ответственного парламентаризма”.
Многие народные депутаты уже заявили о своей готовности приступить к выполнению рекомендаций Миссии. В частности, председатель комитета ВР по вопросам иностранных дел Анна Гопко надеется, что это позволит запустить процесс реформ. “Парламент давно нужно реформировать и превратить в институт, который будет открыт, прозрачен и подотчетен обществу”, — отметила Гопко “Апострофу”.
Однако для того чтобы запустить реформы, нужно внести изменения в закон о регламенте Верховной Рады. А значит регистрировать новые законопроекты. Остается надеяться, что они не окажутся “законодательным спамом” и что депутаты просто не проигнорируют рекомендации Миссии из-за распрей по поводу коалиции и премьера.
Татьяна Шпайхер
