Как смогут управлять своей жизнью рядовые украинцы и что означает децентрализация для Донбасса, в интервью НВ объясняет Владимир Гройсман, глава Конституционной комиссии.
– Вы могли бы назвать три главные вещи в обновленной конституции, которые реально изменят жизнь людей?
– В первую очередь, изменения в Конституцию дадут возможность заменить власть, которая назначается из Киева, на власть, которую будут избирать люди. В областях и районах будут избраны областные и районные советы, которые создадут свои исполкомы и заберут на себя полномочия управлять территорией. Сегодня на любую территорию назначают из Киева любого человека, и часто доверия к этой власти нет. Она нас не знает, она не старается выстроить отношения, потому что она не зависит от людей. А теперь эта власть будет зависеть от людей, от избирателей.
Второе – максимальный уровень полномочий решать проблемы, которые определяют нашу повседневную жизнь, будет передан на уровень громад, на самый базовый уровень, именно той власти, которая избрана людьми, каждый день у них на виду и с которой можно спросить не раз в несколько лет, а каждый день.
И третье – будут адекватные финансовые ресурсы. Раньше система как работала? Все решения принимались в Киеве, там были сконцентрированы все полномочия, все деньги собирались тоже Киевом. Там сидел дядя и давал: этому дам, этому не дам, или вообще никому ничего не дам, а будем делать какой-то общегосударственный объект. Совсем не справедливо.
Мы за 24 года независимости построили централизованную и, как следствие, коррумпированную систему. Централизация ведет к организованной коррупции
– Теперь как будет?
– Теперь, как я сказал, базовой единицей самоуправления будет громада. В этой громаде автоматически будет оставаться часть общенациональных налогов, часть местных налогов и сборов, и люди сами будут решать, на что им эти деньги тратить – на дороги, тротуары, освещение, школы, садики, дома культуры, больницы, троллейбусы или автобусы. Люди сами будут влиять на свою жизнь.
Этот путь прошли все европейские страны. Сегодня мы стоим у истоков этого пути. Это реформа №1. Все остальные будут исходить от нее – образование, медицина, социальная сфера и даже рабочие места. Что – Министерство экономического развития будет создавать рабочие места в стране? Оно может объявить какую-то политику, но нужно дать полномочия, возможности и деньги, чтобы для новых заводов сделали нормальную инфраструктуру, подтянули воду, газ. Это все децентрализация. Так живет весь мир.
Мы за 24 года независимости построили вообще другую систему – централизованную и, как следствие, коррумпированную. Централизация ведет к организованной коррупции. Даже модель экономики у нас олигархическая. На чем сегодня держится экономика европейских стран? На 60-70% – это малый бизнес, который реально создает рабочие места. У нас наоборот – есть собственники громадных предприятий, и вся страна на них работает.
– Громады – это будут объединения городов?
– Не обязательно. Есть громады самодостаточные – например, большой город с населением 50 или 100 тысяч человек. Мы ему просто отдаем деньги и даем возможности принимать решения без оглядки на районную или областную администрацию.
Другое дело, если громада маленькая. У нас 70-80% громад в Украине – дотационные. Я помню, у президента однажды было совещание, и один из представителей облсоветов сказал такую вещь: “Представляете, у меня на территории области есть сельсовет. Его бюджет – 330 тыс. грн. Знаете, сколько идет на содержание сельсовета в год? 330 тыс. грн. в год”. Сколько заработали – столько потратили на зарплаты самим себе. Где в этой схеме люди, дороги, клуб, досуг? Их нет. естественно, такие громады исчезают.
Таким громадам мы даем другой инструмент – укрупнение громад, но не принудительное, а абсолютно добровольное. Пять громад – например, пять сел – могут создать один орган управления, и государство им дает совсем другие возможности для наполнения бюджета – как у большого города. У них появляются деньги на образование, на социальную сферу, они начинают развиваться.
Суть в том, чтобы построить систему, чтобы каждый уровень власти имел свою компетенцию, свою часть в доходах и свою часть ответственности. Это как книжная полка – можно все книги скинуть в кучу, и будет бардак. А когда мы каждую книгу разложим на свое место, то каждое полномочие будет на своем месте.
– С децентрализацией связаны два больших опасения. С одной стороны – что в регионы отдадут слишком много полномочий, и эта свалившаяся на людей власть может принять разную форму, вплоть до проявлений сепаратизма. Но в то же время, Конституция наделяет президента такими правами влиять на решения местной власти (через назначаемых им префектов, через право приостанавливать полномочия местных властей), что заговорили о том, что вместо распределения полномочий, произошло укрепление президентской властной вертикали.
– Это все слова. Вокруг этой темы очень много домыслов, которые не имеют под собой основания. У децентрализации всегда были враги – либо по недопониманию, либо потому, что все боятся отдать власть. Ведь на самом деле меньше власти будет и у президента, и у правительства, и у парламента.
Есть три базовых вещи, на которых базируется децентрализация и местное самоуправление во всем мире. Первое – это полномочия. Второе – это финансы. И третье – это контроль.
Базовым уровнем местного самоуправления является не область или район, а громада – город, село, поселок либо их объединение. Это означает, что самым важным уровнем местного самоуправления будет самый низкий уровень, самый близкий к людям, а не региональный, где будет, не дай Бог, какой-нибудь “царь”. Европейский принцип субсидиарности, который заложен теперь в Конституцию, предусматривает, что максимум возможностей для решения проблем должен быть именно на том уровне, где эти проблемы возникают.
– Какие будут полномочия на уровне областей?
– У области будет своя задача. Главное – решать общие проблемы громад, то, что одной громаде не под силу – специализированные медицинские услуги, общая региональная инфраструктура, стратегия регионального развития. Кроме того, в каждой области есть разные громады – некоторые богаче, некоторые беднее. Задача области через европейский механизм регионального развития помочь слабым громадам стать сильнее, а сильным – еще более укрепиться.
– Каким образом?
– В том числе через механизмы стратегии развития. Областной совет может определять приоритетом развития области определенное направление экономики. Он может видеть проблематику области – например, низкую продолжительность жизни и рождаемость, высокую младенческую смертность, невысокий показатель качества образования по результатам ЗНО – и. исходя из этого, определять стратегию. Они определяют, как будут решать эту задачу, что для этого нужно принять, создать, построить, сделать. И потом бюджетируют, составляют программу среднесрочного планирования, и под нее начинают выстраивать картинку. Никогда вы не построите дом, если не будете иметь четкого понимания конечной цели – сколько там будет комнат, кто в нем будет жить. То же самое и здесь. В каждой громаде тоже должна быть своя стратегия – не просто, построить очередную школу, а построить школу, в которой будет качественное образование.
– Вы не боитесь, что большинство людей в стране могут быть еще не готовыми взять ту власть, которую им дают?
– Наоборот, они готовы. Посмотрите сегодня любой социологический срез. Кому больше всего люди доверяют – государственной власти или местной? Местной. Они ее избирают, они ее видят. Есть много людей, которые добиваются определенных успехов в городах, в громадах. Есть хорошие практики. Эти люди как раз готовы.
Но главное, когда мы дадим полномочия и возможность для самореализации, вы увидите, как десятки, сотни, тысячи людей придут работать во власть.
Если кто-то на местах позволит себе принять решение сепаратистского толка, то президент может воспользоваться правом приостановить такое решение
Вообще самая главная задача этой реформы – создать настоящее гражданское общество и развивать локальную демократию, инициативу снизу. Оттуда начнется развитие страны. Не из кабинета в Киеве. Нужно просто дать возможность, поддержку и не мешать, в конце концов. И то, что президент на это идет, что у него есть политическая воля для этого – я считаю, это плюс.
– Что нас застрахует от того, чтобы в каких-то районах Донбасса с началом децентрализации не начали появляться сепаратистские настроения?
– Вот вы очень правильно говорите о контроле. Мы говорили о финансах, полномочиях и контроле. Система контроля предусмотрена Европейской хартией местного самоуправления и была выстроена как раз в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии. С одной стороны, исполкомы будут выполнять функции власти на местах – строить, утверждать бюджет и делать программы, а с другой – появятся префектуры, которые должны будут осуществлять контроль за этими действиями и координацию госструктур – пенсионного фонда, областного управления юстиции и так далее. Префекты, которые заменят глав обладминистраций, будут наблюдать за работой власти в целом на территории.
Если вдруг каким-то сельсоветом, горсоветом или облсоветом вдруг выносится незаконное решение, то префект может его остановить и сразу же обратиться в суд. А суд уже примет решение – прав или виноват. Это раз, и это полностью европейский механизм.
Второй механизм – если кто-то на местах позволит себе принять решение, например, сепаратистского толка, то президент может воспользоваться правом приостановить такое решение или остановить действия органа власти, который призывает к сепаратизму, и сразу же направить дело в Конституционный суд. Суд неотложно, как написано в Конституции, то есть на первом же заседании принимает решение –конституционны эти действия или нет. Если да, то автоматически все акты президента отменяются, и он работает дальше. Если же нет, то президент обращается к парламенту, чтобы он объявил внеочередные выборы на этой территории. Это полная система демократии, и она у нас выписана даже более сбалансировано, чем в некоторых европейских конституциях.
– В первой версии изменений в Конституцию не было Конституционного суда, зато президентское правление вводилось в случае приостановки полномочий местной власти на целый год.
– Да, был и такой вариант. Мы брали во внимание события последнего года. Но в итоге мы согласились с несколько другой формулой, которая полностью совпадает с выводами и рекомендациями Венецианской комиссии. Там проанализировали наш первый рабочий текст, который был написан экспертами-конституционалистами, и дали рекомендации. Сегодня все они учтены в том варианте, который внес президент в парламент. Венецианская комиссия на проекте украинской Конституции по децентрализации и местному самоуправлению поставила свой знак качества.
– Наш главред Виталий Сыч не так давно выступал на форуме в Германии, и немцы, например, не понимают, почему Украина категорически противится федерализации. Мы в Украине аргументируем это тем, в это позволит отдельным регионам, например, тем, которые сейчас оккупированы, блокировать важные общенациональные решения. Они возражают, что у них субъекты федерации таких прав не имеют, что это надуманный аргумент.
– Надо посмотреть историю. Федерация или конфедерация подразумевает собрание разных субъектов под одной формой управления. У нас же унитарное, суверенное государство. Чтобы создать в Украине федерацию, нужно все развалить, а потом собрать. Зачем?
Федерализация – это не рецепт для Украины. Это рецепт для стран, в которых были княжества, и они как-то объединились. У нас этого не было.
Я согласен с аргументом, что некий особый статус или федерализация может полностью перечеркнуть евроинтеграцию Украины или серьезные реформы. Федерализация – это рецепт, который нам пыталась навязать Россия. Вопрос – зачем? Мне понятно зачем это нужно им. Но я не вижу даже предмета для дискуссии, зачем это нам нужно делать.
И еще один аргумент. В Европе города, общины всегда были сильны. Если же мы говорим о федерализации, то базовым уровнем будут не громады, а субъект федерации. Украина будет разъединена на удельные княжества, а громады останутся слабыми и зависимыми.
– Что поменяется в контексте принятых изменений в отношении оккупированных территорий? По сути их отдельной строкой прописали в Конституции?
– Да, в переходных положениях написано, что особенности местного самоуправления регулируются законом.
– Что это значит? Многие восприняли это, как легализацию сепаратистских республик.
– Нет, это не так. Закон об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей уже принят. В Конституции мы четко определили, что особенности местного самоуправления будут осуществляться на этих территориях как раз так, как напишут закон. А ни о каком специальном статусе вообще речи не идет.
В Донбасс приезжают из Российской Федерации защищать русский язык, не умея грамотно на нем говорить. Россия должна забрать свои войска, и все станет на свои места
– Представители так называемых ЛНР и ДНР добивались, чтобы статус этих территорий был закреплен в Конституции Украины. Их устроит та форма, которая будет прописана?
– Есть Минские соглашения, в Минских соглашениях четко написано, что нужно делать – остановить огонь, отвести вооружение, вывести боевиков, этих головорезов и убийц, провести местные выборы, исходя из украинского законодательства и избрать местную власть. И тогда эта новая местная власть может вести диалог.
Хочу подчеркнуть, что нет никаких сепаратистских республик. Есть Российская Федерация, которая ввела в Донбасс свои вооруженные силы, есть бандформирования, и есть какая-то самопровозглашенная власть, которая никем не избрана, не легитимна, которую никто не признает. И все.
Сегодня нужно восстановить доверие, а это возможно только тогда, когда с той стороны все начнут выполнять Минские соглашения. Украина их выполняет.
– Вы лично как глава конституционной комиссии общались с западными партнерами. Насколько на нас давили, чтобы мы вписали эти территории в Конституцию?
– Никакого давления не было. Они просто наблюдали за тем, как идет процесс. И он шел достаточно открыто и публично. Да, мы были очень интенсивны. Нас сегодня могут обвинять, что мы очень быстро двигались. Это правда. Но прежде, чем выходить на финальную версию текста, мы за год с лишним провели сотни обсуждений
– Почему такая скорость?
– Потому что, я считаю, что нужно либо браться и делать, либо никого не мучать. Конституционная ассамблея за несколько лет не удосужилась создать даже какой-то концепции, хотя в ней были прекрасные эксперты и президент Кравчук во главе. Но никогда президент как субъект инициативы по внесению изменений в Конституцию не доводил этот процесс до логического завершения.
Я сказал с самого начала, что как глава Конституционной комиссии я не буду работать на мусорное ведро. Мы дали результат.
Я сам представитель местного самоуправления, и если хотите, по большому счету, я пришел вообще в центральную власть работать лишь для того, чтобы провести эту реформу. Потому что я считаю ее ключевой. И не только я. Польша, Болгария, Дания, Швеция, Германия – все страны прошли через это и стали успешными. Я хочу, чтобы Украина тоже была успешной.
– Скажите, наконец, кто же писал эти изменения в Конституцию?
– Эксперты, члены Конституционной комиссии и рабочие группы Конституционной комиссии.
– Они говорят, что они не писали – что им дали написанное.
– Нет. Кто-то участвовал активнее, кто менее активно. И даже эксперты из общественного сектора, например, из РПР, не члены Конституционной комиссии. Мы обсуждали много вариантов. Кто-то отстаивал свою точку зрения, кто-то шел на компромисс. По-другому нельзя. Изначально мы взяли за основу то, что было наработано экспертной средой. Поэтому у конечного текста только один автор – коллективный. Конституционная комиссия.
Я хочу подчеркнуть, что Конституционная комиссия еще не закончила свою работу. Мы будем дальше продолжать работать. У нас еще очень много задач.
Нужно решить вопрос судебной системы. Нужно решить вопрос треугольника власти и полномочий президент – Кабинет министров – парламент. Там много дуализма. Это еще более сложная задача.
– Вы допускаете возможность проведения выборов на оккупированной территории? Их тоже связывают с изменениями в Основном законе.
– Нет, я на данный момент не вижу, что там могут быть проведены полноценные выборы. По Минскими соглашениям там должны остановить огонь, отвести вооружения, выпустить заложников, подготовить без оружия и без влияния на людей демократические выборы, которые полностью соответствуют действующему украинскому законодательству, и только тогда могут быть проведены выборы.
– А если они выберут каких-то одиозных персон или того же Захарченко?
– Демократический выбор – это демократический выбор. Они могут избирать того, кто не является преступником и убийцей. И это уже будет их выбор и их ответственность.
Конечно, если им будут ставить дуло автомата на участке, если там будут стоять люди не очень приятной внешности, в камуфляжной форме и с автоматами, то они вынуждены будут голосовать, как им скажут.
С другой стороны – что мы не понимаем, что это все делает Россия? Что – у нас был какой-то гражданский конфликт в Украине? Не было. Никогда. Что – центральная власть сегодня осуществляет какие-то угрозы по отношению к жителям Донбасса? Нет. Что – центральная власть считает жителей Луганской и Донецкой областей какими-то другими людьми? Нет, там такие же люди. Да, говорят на разном языке, да национальности разные – разве это плохо? Это хорошо, это колорит. Но все эти люди имеют одно общее – они все украинцы.
В Донбасс приезжают из разных республик Российской Федерации защищать русский язык, не умея грамотно на нем говорить. Россия должна забрать свои войска, и все станет на свои места. От децентрализации выиграет вся Украина, в том числе и Донбасс.
