Институциональная модель Евросоюза демонстрирует явные признаки усталости.
Европейскому эксперименту исполнилось 60 лет. Так, 25 марта 1957 года Франция, Германия, Италия, Бельгия, Люксембург и Нидерланды подписали Римский договор о Европейском экономическом сообществе. Был создан Европейский Союз, вокруг которого объединились европейские государства. В последующие десятилетия шесть стран-участниц клуба в Западной Европе развивали организацию, а теперь она влияет на жизни более 500 млн человек и охватывает 28 стран. Безусловно, Римский договор привел к созданию крупнейшего торгового блока в мире, но также создал институциональную модель, которая демонстрирует явные признаки усталости, рассказывают в своем отчете эксперты частной американской разведывательно-аналитической компании Stratfor.
Римский договор и пакты, которые предшествовали ему в начале 1950-х годов, были разработаны с тем же намерением: ответить на “немецкий вопрос”, то есть рассмотреть вопрос о роли Германии в Европе. Перед созданием Европейского экономического сообщества было предложено три проекта, которые были посвящены вопросам обороны и безопасности в Европе. Все они были предложены Францией, и продиктованы последствиями 75-летней военной агрессии Германии, которая закончилась Второй мировой войной, напоминают в Stratfor.
В 1950 году французское правительство продвигало идею Европейского оборонного сообщества с целью создания панъевропейских вооруженных сил. Франция, Западная Германия, Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург подписали договор об учреждении группы в 1952 году, но после того, как парламент Франции не смог его ратифицировать, проект был прекращен в 1954 году. Та же группа стран создала Европейское объединение угля и стали в 1951 году, которое Франция надеялась использовать, чтобы ограничить производство стали в Германии и получить некоторый контроль над поставками угля, а Германия нуждалась в топливе для своей экономики. Шесть лет спустя они также основали Европейское сообщество по атомной энергии для расширения ядерного сотрудничества. (Договор о Евратоме был подписан наряду с соглашением Европейского экономического сообщества, в результате чего некоторые историки ЕС назвали их “Договорами Рима”).
Основы европейской интеграции
В основе европейских проектов 1950-х годов лежала концепция функционализма, или идея о том, что национальные правительства должны постепенно передавать прерогативы по различным направлениям политики в наднациональные структуры, управляемые технократами. Эта идеология оказала значимое влияние на европейский проект. Предположение о том, что наднациональные менеджеры более эффективны, чем национальные правительства, породило вопросы о демократической легитимности европейских структур. Со временем европейские лидеры начали стремиться укрепить роль и полномочия Европейского парламента как единственной международной организации, члены которой избираются прямым голосованием, таким образом, пытаясь укрепить легитимность Европейского Союза.
Более того, европейские институты должны были быть независимыми от национальных правительств, по крайней мере, на бумаге. Континентальные органы рассматривали этот принцип как оправдание для расширения своей собственной власти над областями, которые договора не обязательно разъясняют. Существенную роль в этом процессе сыграл Европейский суд. Его постановления увеличили как свои полномочия, так и полномочия Европейской комиссии, создав новые политические и юридические реалии, которые во многих случаях национальные правительства ратифицировали только после этого факта.
Государства-члены часто принимали эти изменения, хотя и неохотно. Например, Франция временно отозвала своих представителей из Европейской комиссии в 1965 году в знак протеста против плана комиссии по созданию собственных финансовых ресурсов, тем самым уменьшив свою зависимость от взносов государств-членов. Европейский суд и национальные конституционные суды, в свою очередь, вели длительные правовые бои за то, имеет ли место европейское законодательство или национальное законодательство.
Перетягивание каната между национальными и наднациональными властями привело к введению Совета Европы в 1970-х годах. То, что первоначально было задумано как неформальный форум, позволявший канцлеру западногерманских стран и президенту Франции обсуждать континентальные проблемы, превратилось в формальный институт, включающий лидеров каждого из государств-членов блока. В то время как Европейская комиссия отвечает за повседневное управление в блоке, сложные политические решения приходятся на Совет. Во многом история ЕС может рассматриваться как постоянная попытка найти баланс между суверенными государствами и учреждениями. Несмотря на это,обвинения в том, что блок регулируется неизбранными технократами в Брюсселе, остается сильным аргументом многих политических евроскептических партий.
Наследие Римского договора
Политический процесс, начавшийся с Римского договора, привел на сегодняшний день к самой драматичной перестройке европейского блока. Маастрихтский договор, подписанный в 1992 году, является идейным наследником Римского договора, расширяющего идею объединенной Европы. Договор был направлен на рассмотрение вопроса о роли Германии на континенте, чему способствовало воссоединение страны в 1990 году. Многие из положений Маастрихтского договора были направлены на окончательное расформирование национального государства в пользу наднациональных структур, но самым радикальным новшеством было введение евро. Но решение о продвижении евро было чисто политическим. В правительствах и институтах ЕС верили, что прогрессивная европейская интеграция решит недостатки еврозоны.
Аналитики Stratfor отмечают, что воссоединение Германии сделало Францию более стремящейся к тому, чтобы Париж и Берлин были так тесно связаны политическими и экономическими структурами, что еще одна война между ними была бы почти невозможной. После значительных политических обсуждений, Германия решила отказаться от немецкой марки, но только после получения гарантий того, что Европейский Центральный банк будет смоделирован по образцу Бундесбанка. Они хотели, чтобы общей целью было удержание инфляции на низком уровне, даже за счет экономического роста.
Когда долговой кризис еврозоны наконец взорвался, страны Северной Европы отказались стать кредиторами последней инстанции для своих соседей на юге. В конечном итоге помощь была предоставлена, но в виде ссуд, которые должны были быть погашены, а меры экономии, которые прилагались к ним, превратили рецессии в депрессии.
Кризис доверия
Финансовый кризис подорвал доверие к европейскому проекту. Опросы общественного мнения показывают, что большинство европейцев по-прежнему хотят, чтобы их страны остались в еврозоне, хотя сила поддержки варьируется в широких пределах: от примерно 80% в таких странах, как Люксембург, до примерно 50% в Италии. Во многих случаях поддержка единой валюты – это не столько обретение более широкой европейской идентичности, сколько страх перед потенциальными последствиями выхода из валютной зоны.
Это представляет фундаментальную проблему: для большинства европейцев политическая лояльность заканчивается на национальном уровне. Более того, европейский кризис вновь вызвал националистические настроения, которые за шесть десятилетий континентальной интеграции не удалось погасить. Многие из 500 млн человек, которые находятся под непосредственным влиянием Европейского Союза, по-прежнему рассматривают блок как внешнюю и отдаленную державу, а сложная бюрократия Брюсселя и зачастую непрозрачные механизмы не способствуют росту доверия к ним.
Римский договор положил начало политическому процессу, который в последующие 60 лет способствовал умиротворению континента, либерализации экономики, демократизации Южной и Восточной Европы и эрозии барьеров между обществами и странами. При всех своих недостатках многие страны, не входящие в Европейский Союз, стремятся присоединиться к нему. Но в то же время договор создал основополагающий миф и идеологическую структуру, которые часто приводили к несовершенным политическим, экономическим и институциональным результатам. Аналитики Stratfor отмечают, что силы анти-ЕС все еще недостаточно сильны, чтобы взять под контроль национальные правительства, но основополагающие факторы, которые привели к их появлению, будут по-прежнему угрожать преемственности блока. Даже без евроскептицизма, высокий уровень задолженности в некоторых государствах-членах, слабый банковский сектор в других и непримиримые различия между севером и югом будут продолжать вызывать проблемы.
Поскольку Соединенное Королевство проголосовало за выход из Евросоюза в июне 2016 года, лидеры ЕС, похоже, смиряются с тем, что ранее подходы к процессу континентальной интеграции не учитывали географию, которая сделала Европу естественным фрагментированным местом, где попытки федерализации крайне сложно реализовать, если не невозможно. Недавние предложения о возрождении старых идей о многоскоростной Европе, которые не требовали бы сближения всех государств-членов, являются необычным проявлением прагматизма среди европейских элит. Спустя шестьдесят лет после Римского договора Европейский союз по-прежнему гордится своим прошлым, но он также по-прежнему не уверен в своем будущем.
Ярослава Кривцун
