22 года назад официальный Киев отказался от ядерного оружия в обмен на гарантии безопасности, однако после аннексии Крыма все оказалось пшиком. Но мы еще можем повернуть ситуацию в нашу пользу.
Пожалуй ни один другой документ не вызывал за последние два года столько оживленных обсуждений не только на профессиональном, но и на бытовом уровне, сколько делал это Будапештский меморандум. А конкретно один из его аспектов – добровольный отказ Украины от ядерного вооружения.
Это такая печальная примета нашего времени. До 2014 года мало кто вспомнил бы точное название и содержание меморандума. Сегодня же он вызывает множество дискуссий. Вопросов масса: мог ли Кучма его не подписать, стоит ли возобновить ядерный арсенал, способны ли наши зарубежные партнеры гарантировать безопасность Украине, что можно противопоставить действиям России?
О чем договорились в Будапеште
Полностью документ, который 5 декабря 1995 года Украина подписала, называется Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия. Уже из названия вытекает и его суть: за то, что Украина отказывается от ядерного арсенала, ей предоставляют гарантии защищать ее суверенитет. Сделать это обязались страны-подписанты – США, Великобритания и Россия.
Документ скреплен подписями экс-президента Леонида Кучмы, покойного экс-президента РФ Бориса Ельцина, экс-премьер-министра Великобритании Джона Мейджора и экс-президента США Билла Клинтона. Отдельные заявления о поддержке меморандума сделали еще две ядерные державы: Китай и Франция.
Украина свою часть выполнила условий – ядерные боеголовки были ликвидированы, демонтированы пусковые шахты. Однако все остальные подписанты свою часть сделки, как считают украинцы, не выполнили: когда Россия напала, никто за нас не вступился. Оказалось, что подписанный 1994 года документ был совсем не тем, каким его представляли 22 года назад.
Что о меморандуме сегодня говорят в МИД
За эту неделю в Киеве состоялось несколько экспертных обсуждений ситуации вокруг меморандума, и благодаря им мы услышали разные мнения от нашего МИДа.
“История Будапештского меморандума подобна сценарию, который начинался как история успеха, а закончился трагедией”, – так описал ситуацию во время дебатов “Что после Будапештского меморандума?” заместитель директора политического департамента МИД Украины Петр Бешта.
Начиналось все очень позитивно: распад империи, конец авторитаризма, весна демократий. “Украина, крупнейшее государство Европы, добровольно отказывается от гарантии безопасности, основанной на ядерном оружии, и выбирает гарантии безопасности, которые базируются на международном соглашении. К сожалению, потенциальная история успеха была разрушена Российской Федерацией. Это было поражение либерального мира”, – сказал Бешта.
С началом аннексии Крыма еще были определенные иллюзии, что вот-вот наши международные партнеры, которые гарантировали нам безопасность, начнут действовать. Немало людей ждали появления самолетов и боевых кораблей союзников. Этого не произошло. Более того, наши гаранты отказались даже поставлять Украине летальное оружие.
Оказалось, что меморандум имеет ряд недостатков. В нем не конкретизированы дальнейшие действия в случае, если территория Украины подвергнется агрессии. “В документе отсутствует четкий механизм внедрения его положений и адекватного ответа на внешние угрозы”, – отметил на конференции “Post-Будапешт для Украины: многосторонние гарантии безопасности” врио отдела нераспространения и контроля над вооружением Департамента международной безопасности МИД Артем Воробьев.
В частности, в меморандуме не определена процедура созыва консультаций – тех, которые должны начаться после начала агрессии.
Консультации, кстати, провели после аннексии Крыма в марте 2014 года – на уровне министров иностранных дел. Россия их проигнорировала. По словам Воробьева, Украина тогда получила заверения, что против России применят санкции. И все…
Также Украине объяснили, что дальнейших консультаций в “будапештском формате” не будет – по крайней мере, пока к ним не присоединится Россия, иначе их польза нулевая.
Учитывая перечисленные причины, сказал представитель МИД, единый механизм применения меморандума – это его использование Великобританией и США в качестве юридической платформы для предоставления военной помощи Украине.
Но следует понимать, что эта помощь не придет в виде американских бомбардировщиков над Москвой или британских морпехов в Крыму. Прямой войны с Россией Запад не хочет и будет избегать ее любой ценой.
Вопрос к западным партнерам
Если с Россией в контексте меморандума все понятно, то к западным партнерам есть вопрос. И если меморандум не является юридически обязывающим для них, он не должен быть юридически обязывающим и для нас, считает экс-министр иностранных дел и руководитель Центра исследования России Владимир Огрызко.
В США убеждены, что они исполнили свои обязательства, которые брали на себя в рамках документа. Об этом сказал заместитель директора Института мировой политики Сергей Солодкий, спрашивая во время конференции посла Великобритании в Украине Джудит Гоф, в официальном Лондоне имеют такое же мнение.
Ее ответ, конечно, был уклончиво дипломатическим. Да, сказала она, меморандум не выполнен, но не выполнила его Россия, и это главное, что нужно иметь в виду.
По ее словам, были также попытки созвать консультации, как то предусматривает меморандум, но на месте представителя России был пустой стул. По словам посла, Великобритания также оказывает Украине всяческую поддержку, в частности, тренирует войска.
Юридически-дипломатическая казуистика
Гораздо более откровенным в оценках был бывший посол США в Украине Джон Хербст, который сейчас возглавляет Евразийский центр им. Д.Патричиу при Атлантическом Совете США.
“Во время переговоров США дали четко понять, что они дают не гарантии (guaranties), а заверения (assurances). Разница между этими двумя словами огромная”, – рассказал дипломат. Он пояснил, что в первом случае США гарантируют, что границы Украины не будут изменены. Во втором США не имеют юридической обязанности обеспечивать неприкосновенность украинских границ.
“Технически слабый ответ США на захват Кремлем украинских территорий не была юридическим нарушением меморандума”, – отметил Хербст. Но, по его словам, Запад в целом и Вашингтон в частности оказали значительно меньшую поддержку, чем требовалось.
В частности, Украина должна была бы получить летальное оружие и миллионы долларов на реформы, что сделало бы агрессию для России более болезненной. “Причина, по которой это не сделали, – недальновидность и трусость”, – резюмировал Хербст.
Действительно, Запад одной рукой накладывает на Россию санкции, но второй покупает у нее нефть и газ. “Фактически весь мир финансирует войну РФ против Украины. Покупая у “бензоколонки” бензин и газ, он дает деньги на то, чтобы воевать с Украиной”, – отметил завкафедрой международного права Института международных отношений Киевского национального университета Александр Задорожний.
Вернуть ядерный статус
Сегодня дипломаты и ученые обсуждают, можно ли считать Украину свободной от взятых в начале 1990-х обязательств, в частности и относительно нераспространения ядерного оружия. Как ни странно, эта мысль волнует не только головы радикальных националистов из “Свободы”, но и вполне солидных деятелей.
По мнению Владимира Огрызко, ответ Запада не является адекватным ситуации. “Для меня Будапештский меморандум – символ развала международно-правовых отношений и переход к новой системе координат”, – констатирует он.
Новые реалии, объясняет экс-министр, могут заключаться в переходе к самообороне, а когда речь идет о защите национальных интересов, все средства хороши.
“Неоднократно из Вашингтона я слышал, что Будапештский меморандум не имел юридически обязывающих положений. Если так, то возникает вопрос обратного характера: была Украина юридически обязана выполнять те вещи, которые были записаны в Будапештском меморандуме? Не означает ли это то, что мы должны вернуться к вопросу о том, не стоит ли нам покинуть Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) и вернуть себе статус ядерной державы? Ну, если идти по этой обычной формальной юридической логике”, – сказал Огрызко.
Конечно, эти слова трудно назвать прямым призывом к возвращению Украине ядерного статуса, как то трактовали идейные противники господина Огрызко. Однако ядерный вопрос и действительно время от времени подвисает в воздухе.
На самом деле юридическая возможность выйти из ДНЯО существует, рассказал профессор кафедры международных отношений и внешней политики Института международных отношений КНУ им. Шевченко Сергей Галака.
“В тексте закона о присоединении Украины к ДНЯО от ноября 1996 года есть прямая ссылка на статью 10 пункт 2, которая предусматривает механизм выхода из ДНЯО при том, что будут затронуты высшие интересы Украины. Это прямая цитата из договора о нераспространении”, – пояснил он.
Однако, по словам Галаки, если “дать заднюю”, надо понимать возможные последствия. “Теоретически это (возвращение ядерного статуса. – Авт.) возможно, практически это нецелесообразно, так как вызовет международную изоляцию”, – резюмировал профессор.
Что ж, возвращать ядерный статус, возможно плохая идея. Но подписанный в 1994 году Будапештский меморандум вполне может еще послужить как повод для помощи Украине со стороны ее партнеров, было бы только желание.
