США долгое время уклонялись от наказания президента России, испытывая ошибочные надежды на сотрудничество с режимом, который стремится только к нестабильности.
Пятнадцать лет назад я работал в Госдепартаменте, когда в течение нескольких недель друг за другом были зверски убиты известный российский журналист и влиятельный критик президента России Владимира Путина, практически наверняка сотрудниками российских спецслужб. То, что мы (в том числе и я) не смогли должным образом отреагировать на эти убийства, является одним из моих самых больших сожалений. Как информируют Экономические новости, об это пишет бывший помощник госсекретарь США Дэвид Крамер для Politico.
В 2006 году мало кто понимал, что смерть Анны Политковской и Александра Литвиненко была предвестником того, как Путин будет расправляться с критиками и предполагаемыми врагами. Несомненно, бывший офицер КГБ руководил жестоким вторжением в Чечню, унесшим тысячи жизней. Но убийство Литвиненко, в частности, произошедшее в Великобритании, показало готовность Путина уничтожить предполагаемые угрозы, даже если они находятся в других странах.
С тех пор ситуация только ухудшалась: Путин руководил самыми жестокими репрессиями против российской оппозиции, СМИ и гражданского общества со времен Советского Союза, включая убийство лидера оппозиции Бориса Немцова в 2015 году и отравление Алексея Навального в 2020 году. Несмотря на стагнацию экономики и пандемию коронавируса, Путин сохраняет крепкую власть, по крайней мере, пока, устраняя внутреннюю оппозицию, снимая ограничения на срок полномочий путем фальсификации конституционных правок и поддерживая вождей-единомышленников в регионе, например, диктатора Беларуси Александра Лукашенко, и за его пределами – Сирия, Куба, Венесуэла.
Соединенные Штаты, за редким исключением, мало что делают в этом направлении, позволяя Путину думать, что ему сойдет с рук уничтожение врагов внутри России и за рубежом, при этом, похоже, закрывая глаза на кибератаки, проводимые российскими хакерами. В июне и снова в июле президент Джо Байден предупредил Путина о последствиях атак с использованием выкупных программ, исходящих из России. “Мы ожидаем, что он будет действовать”, – сказал Байден журналистам. На прямой вопрос, будут ли у России последствия, Байден ответил “да”.
Возможно, администрация приняла ответные меры тайно. Но отсутствие публичной реакции – которая, похоже, поощряет Путина ничего не делать, чтобы остановить атаки – продолжает прискорбные ошибки трех последних администраций.
Действительно, американо-российские отношения за последние 15 лет изобилуют примерами неспособности США привлечь Путина к ответственности и наложить на него санкции, которые побудили бы его изменить свое поведение. Отчасти это объясняется тем, что американские политики постоянно не видят в Путине реальной угрозы, которая прекратится только тогда, когда столкнется с серьезным отпором. Это также отражает стремление всех администраций свести к минимуму риск эскалации конфликта с Россией. Наконец, осторожная позиция Америки обусловлена опасением поставить под угрозу перспективы сотрудничества в других областях, таких как контроль над вооружениями, Афганистан, Иран и изменение климата.
Но реальность такова, что мы, скорее всего, получим очень мало сотрудничества от путинского режима. Напротив, “вежливая игра” с Путиным – это своего рода игра в его игру. В то время как Байден может стремиться к “предсказуемости и стабильности” в отношениях между США и Россией, конечной целью Путина является именно создание как можно большей нестабильности. Он использовал гибридную войну и открытое вторжение для дестабилизации таких соседей, как Украина и Грузия, чтобы сделать их малопривлекательными кандидатами на вступление в НАТО и/или Европейский Союз. Он не хочет видеть процветающих демократий вдоль границ России, которые могут представлять угрозу для созданной им авторитарной модели. Каждый раз, когда Запад реагирует слабо или вообще не реагирует, он продвигает свои усилия по дестабилизации еще дальше. Что касается Афганистана – наиболее острого внешнеполитического кризиса администрации Байдена на данный момент и области, где у США может возникнуть соблазн обратиться к России за сотрудничеством – Путин, как сообщается, отмахнулся от просьбы Байдена во время июньского саммита лидеров разрешить американские базы в Центральной Азии.
Сегодня я бы посоветовал Байдену избежать ошибок своих предшественников и вместо этого применить более жесткий подход, который, похоже, был его инстинктом в начале его президентства. Надежда на то, что Путин просто уйдет, чтобы администрация могла сосредоточиться на Китае, или, что еще хуже, что его можно направить в более позитивное русло, не учитывает уроки последних 15 лет. Это приведет лишь к еще большим разочарованиям в будущем.
Осенью 2006 года я был заместителем помощника госсекретаря по делам Европы и Евразии, отвечая за Россию, Украину, Беларусь и Молдову. Путин находился на полпути своего второго срока. Поначалу отношения с США начинались хорошо – Путин был первым иностранным лидером, связавшимся с президентом Джорджем Бушем-младшим после терактов 11 сентября, – и между двумя людьми установилось взаимопонимание.
Но когда Россия оправилась от хаоса 1990-х годов благодаря резкому росту цен на нефть, Путин ускорил свою кампанию по маргинализации или даже устранению предполагаемых угроз, таких как бывший олигарх Михаил Ходорковский, арестованный в 2003 году.
7 октября 2006 года (в день рождения Путина) журналистка Анна Политковская, разоблачавшая коррупцию и правонарушения путинского режима, была застрелена в своей квартире в Москве. И хотя несколько человек были арестованы и предстали перед судом за ее убийство, никто не был арестован за то, что заказал это убийство. С тех пор было убито более 20 российских журналистов.
Менее чем через месяц российские спецагенты отправились в Лондон и отравили чаем Александра Литвиненко, бывшего российского шпиона, настроенного против Путина. Он умер мучительной смертью три недели спустя. Британское общественное расследование пришло к выводу, что Андрей Луговой и Дмитрий Ковтун убили Литвиненко полонием, опасным и запрещенным радиоактивным веществом, и что Путин “вероятно” одобрил это убийство. Вместо того чтобы быть привлеченным к ответственности, Луговой стал членом российского парламента.
Ни в одном из случаев ни Великобритания, ни ЕС, ни США не ввели никаких санкций. Несмотря на растущее понимание в администрации Буша того, что Путин создает клептократическое авторитарное государство, которое может создать серьезные проблемы, мы продолжали пытаться найти сферы для сотрудничества. В последние два года своего правления Белый дом надеялся сохранить теплые отношения с Москвой и даже найти точки соприкосновения по спорным вопросам. Мы думали, что сможем свести к минимуму растущие разногласия по вопросам противоракетной обороны, расширения НАТО, признания независимости Косово и прав человека. Но ни в Госдепартаменте, ни в Пентагоне, которые, как правило, придерживаются более ястребиных взглядов, не было столь же обнадеживающих перспектив.
Наша неспособность сформулировать какой-либо значимый ответ на эти два убийства (включая мою собственную неспособность не высказаться более решительно) непреднамеренно дала зеленый свет Путину, что он может вести себя возмутительно и не платить за это никакой цены.
Несколько месяцев спустя Соединенные Штаты не ответили на тираду Путина на Мюнхенской конференции по безопасности, где он выступил с самой жесткой на сегодняшний день критикой Соединенных Штатов. На следующий день было запланировано выступление министра обороны Роберта Гейтса. Было принято решение занять выжидательную позицию и не вступать в риторический спор с Путиным. В конце концов, у нас и так было полно дел в Ираке, Афганистане, Иране и Северной Корее. “Одной холодной войны было вполне достаточно”, – сказал Гейтс.
Как я написал много лет спустя: “Если бы со мной посоветовались, я бы рекомендовал другой подход. Я считал тогда и продолжаю считать по сей день, что мюнхенская агрессия Путина требовала твердого ответа, ясно дающего понять, что Соединенные Штаты не потерпят подобных высказываний… Не сделать этого означало, что Путин будет испытывать нас, чтобы посмотреть, что еще может сойти ему с рук”.
Как и в случае с убийствами Политковской и Литвиненко, мы не обратили внимания на резкую риторику Путина. Вместо того чтобы пресечь проблему в зародыше – свести к минимуму наши проблемы с Путиным на ранней стадии, чтобы потом сконцентрироваться на более насущных вопросах, – мы, по сути, пригласили его продолжать творить зло.
Следующее испытание произошло в апреле 2007 года, когда Россия предприняла одну из самых страшных на тот момент кибератак против Эстонии, члена НАТО. Мы сделали немного больше, чем помогли Эстонии укрепить свою киберзащиту после атаки, отчасти потому, что альянс не рассматривал вопрос о том, заслуживает ли этот инцидент какого-либо ответа в соответствии со Статьей 5 гарантий безопасности. Эта кибератака была предвестником многих других.
Отношение внутри администрации начало меняться. Через месяц после кибератаки я выступил с речью в своем официальном качестве, в которой осудил путинский режим за его обращение со своим народом и агрессивность по отношению к соседям. Высказывания в адрес России столь публично, даже на моем уровне, были достаточно необычными для того времени, поэтому речь попала на первую полосу New York Times. Это вызвало легкое недовольство на самом верху Совета национальной безопасности, хотя оно было одобрено на более низких уровнях, но было поддержано в Госдепартаменте и совпало с характеристикой отношений госсекретарем Кондолизой Райс как “сотрудничества и конкуренции, дружбы и противоречий”.
К этому времени Путин уже окончательно укрепился в стратегии оправдывающей его правление, изображая Запад как угрозу для России, а себя – как человека, способного вернуть его стране величие. Эта стратегия, похоже, сработала, даже когда в 2008 году он сменил пост в связи с ограничением срока полномочий и стал премьер-министром, в то время как Дмитрий Медведев сохранял президентское кресло Путина теплым.
В августе 2008 года, когда Медведев официально стал президентом, но Путин по-прежнему оставался доминирующей фигурой, принимающей решения, Россия вторглась в Грузию. Запад снова не стал требовать больших издержек за этот акт агрессии. НАТО приостановила сотрудничество в рамках Совета НАТО-Россия, а администрация Буша прекратила контакты на высоком уровне между американскими и российскими официальными лицами и сняла с рассмотрения Сената мирное ядерное соглашение с Россией (не более чем пощечина, поскольку соглашение все равно вряд ли было бы ратифицировано). Как рассказывается в книге Питера Бейкера “Огненные дни”, в Вашингтоне не было желания принимать жесткие ответные меры, поскольку администрация находилась на последних месяцах своего правления, на горизонте маячили выборы, а европейцы не проявляли особого интереса к ответным действиям. Кроме того, администрация Буша все еще была занята Ираком и Афганистаном. Все серьезнейшие вызовы Путина международному порядку, руководимому Западом, остались без ответа.
Администрация Обамы пришла к власти, продвигая политику перезагрузки отношений с Москвой. Поскольку Путин, казалось, был низведен до должности премьер-министра, команда Обамы была заинтересована в том, чтобы заручиться поддержкой Медведева в заключении нового соглашения о контроле над вооружениями, помощи в решении ядерной программы Ирана и войны в Афганистане. Они считали Медведева человеком, с которым можно вести дела и даже повысить его авторитет – и они действительно добились прогресса по некоторым из этих вопросов. Однако такой подход укрепил представление Кремля о том, что даже вторжение в страну-соседа не повлечет за собой реальных санкций, а наоборот, приведет к восстановлению отношений.
Конгресс был более готов наказать Россию, чем Обама. Я ушел из правительства к тому времени, когда Конгресс, вопреки противодействию Белого дома, принял закон о соблюдении принципов верховенства права и ответственности Сергея Магнитского, предусматривающий санкции против путинского режима за ухудшение ситуации с правами человека. Администрация считала, что этот закон разрушит политику перезагрузки, хотя к тому моменту ресурс уже был на исходе.
Хотя российские чиновники были крайне недовольны “законом Магнитского” – и в отместку запретили усыновление российских сирот американскими гражданами – они были несколько успокоены тем, что администрация Обамы была менее агрессивна в применении санкций. Когда США все-таки вводили санкции, они делали это половинчато, не преследуя наиболее приближенных к Путину лиц, а останавливаясь на чиновниках более низкого уровня.
Самый жесткий ответ Запада на российские бесчинства последовал в 2014 году, после вторжения Путина в Украину. Введенные тогда санкции стали доказательством того, что экономические санкции могут повлиять на Путина, поскольку эти меры, вероятно, удержали его от дальнейшего вторжения на территорию Украины. Путин не ожидал ответных мер и опасался, что санкции могут быть еще более жесткими. Тем не менее, эти меры вновь не коснулись высших должностных лиц и олигархов, приближенных к Путину. Более того, за ними не последовало систематического усиления санкций с течением времени, что позволило режиму приспособиться.
Обама также отказался предоставить Украине военную помощь в виде летального оружия для защиты от российской агрессии, опасаясь, что это приведет к эскалации боевых действий. Москва расценила эти колебания как установление четких границ того, как далеко пойдут Соединенные Штаты. Между тем, контакты госсекретаря Джона Керри, который регулярно встречался с Путиным и министром иностранных дел Сергеем Лавровым по Ирану и другим вопросам, опровергли заявление Обамы о том, что он изолировал Россию.
Президент Дональд Трамп все же одобрил оказание поощи с летальным оружием для Украины, доказав, что опасения по поводу эскалации были не безосновательны. Администрация Трампа усилила свое военное присутствие в регионе, увеличила американский экспорт сжиженного природного газа в Европу и продолжила вводить санкции.
Однако эти более жесткие меры были полностью подорваны риторикой Трампа в отношении Путина и его встречей с российским лидером в Хельсинки в 2018 году, где он, как известно, заявил, что верит заявлениям Путина о невмешательстве в выборы в США больше, чем заявлениям американского разведывательного сообщества. В целом, угодливость Трампа по отношению к Путину подорвала эффективность относительно решительных действий, создав непоследовательную линию поведения.
Байден занял более жесткую позицию во время своей предвыборной кампании и после вступления в должность, согласившись с тем, что Путин – “убийца”, и введя в марте и апреле два раунда санкций за различные нарушения. К сожалению, эти санкции повторили привычную схему: они не были направлены против людей, наиболее приближенных к Путину. Список из 35 потенциальных целей, тщательно подготовленный соратниками лидера оппозиции Алексея Навального, был в основном проигнорирован администрацией.
Однако с тех пор президент, похоже, смягчил свой подход. Сосредоточившись на Китае и, в последнее время, на Афганистане, администрация Байдена не хочет отвлекаться на разборки с Путиным. Некоторые также опасаются, что ужесточение отношений с Путиным может подтолкнуть его к сближению с Си Цзиньпином. Другие в администрации опасаются, что продолжение санкций и жесткий подход помешают надеждам на сотрудничество в области изменения климата и контроля над вооружениями. Эти опасения, вероятно, и побудили Байдена в апреле пригласить Путина на саммит.
Поведение Путина, тем временем, стало только хуже. Через несколько дней после июньского саммита в Женеве он нелепо обвинил Соединенные Штаты в организации свержения пророссийского президента Украины Виктора Януковича в 2014 году. Затем последовала пространная статья, опубликованная на сайте Кремля, в которой утверждалось, что Украина и Россия – “один народ”. Путин провел “красную линию” по вступлению Украины в НАТО и продолжает сохранять угрожающее присутствие войск вдоль границы. Он поддержал Лукашенко после того, как белорусский диктатор занялся воздушным пиратством. Российские власти внесли Bard College в список “нежелательных организаций” и продолжают преследовать оппозиционных активистов и журналистов. А от нападений “гаванского синдрома” продолжают страдать американские дипломаты и сотрудники разведки. Американские чиновники все чаще подозревают в этих инцидентах роль России.
Администрация может думать, что она может игнорировать Россию, чтобы сосредоточиться на Китае, или беспокоиться, что более жесткая линия в отношении Москвы поставит под угрозу сотрудничество в области контроля над вооружениями, изменения климата, Ирана или Афганистана. Но этот аргумент, похожий на те, которые приводили три последние администрации, преувеличивает возможности сотрудничества с режимом, с которым у нас мало общего. Более того, послужной список Путина по отказу от соглашений – соглашение о прекращении огня в Грузии 2008 года, Минское соглашение 2015 года по Украине, договоры о контроле над вооружениями и обязательства по правам человека – показывает, что он в любом случае не держит своего слова. Даже если администрация руководствуется идеей сотрудничества, Соединенные Штаты не должны смотреть сквозь пальцы, когда Россия грубо нарушает права человека, вторгается в другие страны или угрожает им.
В свете катастрофического вывода американских войск из Афганистана администрация, возможно, захочет обратиться за помощью к России – или, по крайней мере, не усугублять напряженность в отношениях с Москвой после вывода войск. И все же Путин, как сообщается, возражал против возможности размещения американских баз в Центральной Азии во время встречи с Байденом. Российские чиновники активно взаимодействуют с талибами.
Керри, который сейчас является специальным посланником Байдена по вопросам изменения климата, уже давно представляет лагерь, который больше надеется на сотрудничество с Россией. Недавно он заявил, что, по его мнению, у России и США есть “пространство” для “сотрудничества” в области изменения климата и, возможно, “открываются некоторые лучшие возможности по другим вопросам”, намекая на смягчение санкций в обмен на сотрудничество в области климата. Однако исторический опыт показывает, что эти надежды – всего лишь надежды. Путин и Лавров, частый собеседник Керри, любят разбрасываться перспективами сотрудничества для ослабления санкций, не намереваясь выполнять свою часть сделки. Между тем, сотрудничество поощряет Путина продолжать восхождение по лестнице до тех пор, пока его не столкнут на землю.
Как и предыдущие администрации, команда Байдена может быть обеспокоена тем, что более жесткие ответные меры могут привести к эскалации, которая может выйти из-под контроля. В то же время, начиная с 2006 года, мы видим, что отсутствие реакции из-за опасений эскалации может невольно послужить для Путина “зеленым светом” для продолжения дестабилизирующего поведения.
Более того, сам Байден недавно, похоже, признал, что статус-кво чреват той самой эскалацией, которую мы стремимся предотвратить. Во время посещения Национального совета по разведке в июле Байден предупредил, что кибератаки могут привести к более серьезному кризису: “Я думаю, что более вероятно, что мы окажемся – ну, если мы окажемся в войне, настоящей войне с крупной державой. Это будет следствием серьезной кибернетической бреши”.
Для ясности, я не утверждаю, что мы должны разорвать все контакты с Россией. Байден продемонстрировал в первую неделю своего пребывания в должности, что с Путиным можно договориться о продлении нового Договора СНВ. Но это исключение из правил.
То, как режим относится к своему народу, часто свидетельствует о том, как он будет вести себя во внешней политике. Если Путин не уважает права человека своего собственного народа, мы не должны удивляться, что он будет пренебрегать правами человека грузин, украинцев, белорусов или даже сирийцев. Нас также не должно шокировать, когда он попирает принципы суверенитета и территориальной целостности. Вместо предсказуемости и стабильности мы увидим прямо противоположное.
Байдену следует вернуться к той жесткой позиции, с которой он начал свое президентство. Соединенные Штаты должны преследовать незаконно нажитые активы Путина и его ближайшего окружения, сделав их практически недоступными. Мы также должны навести порядок у себя дома и прекратить ввоз незаконно нажитых российских денег. Байден хвастался в Женеве способностью Америки реагировать на кибератаки. Возможно, Путину нужно пережить отключение электричества в подмосковном районе, где он проживает, или в его дворце на Черном море стоимостью 1,3 миллиарда долларов.
Мы не хотим конфронтации с Россией, но в какой-то момент неспособность дать отпор путинским преступлениям может привести именно к этому. Ни эта администрация, ни три ее предшественника не предпринимали активных и последовательных действий против агрессии Путина, в частности, постепенно усиливая санкции и нацеливаясь на ближайшее окружение Путина, а может быть, и на самого Путина. Вместо этого, каждый президент по-разному расставлял приоритеты в надеждах на сотрудничество с Кремлем за счет собственного народа России, ее соседей и интересов национальной безопасности США.
Результаты не радуют. Сейчас подавление прав человека в России – худшее со времен распада СССР. Соседи России подвергаются постоянной угрозе, а то и прямому нападению. Российские агенты занимаются хакерскими атаками и вымогательством денег, вмешиваются в наши выборы. Путин поддерживает лидеров-диктоторов по всему миру в конфликте с американскими интересами. Между тем, мало что можно предъявить в качестве примера сотрудничества.
Пора снять перчатки и начать преследование активов Путина и его ближайшего окружения. Пора подкрепить наши заявления реальными действиями. Жаль, что мы не сделали этого много лет назад.