Так званий законопроект про децентралізацію, поданий в Раду Зеленським, точніше його офісом, викликає вкрай суперечливі враження. Аж до підозр в замаху на конституційний переворот.
По-перше, саме по собі питання про децентралізацію сприймається досить неоднозначно, бо в наших реаліях це часто означає подальше посилення місцевих кланів на територіях «годування».
По-друге, запропоновані новації мають насправді мало спільного з декларованою децентралізацією. Навпаки, мова йде скоріше про централізацію в інтересах великих вітчизняних та іноземних інтересантів.
А по-третє, законопроект рясніє змінами до Конституції, багато з яких викликають питання з точки зору можливого посягання на конституційний устрій. У зв’язку з цим існує велика ймовірність того, що представлений «твір на тему нормотворчості» буде забраковано в Конституційному суді, який останнім часом став виносити цілком справедливі рішення.
Кому і для чого терміново знадобилася децентралізація?
Звісно ж, що питання про децентралізацію абсолютно не випадково виникло саме зараз, напередодні «великого земельного дерибану», тобто в світлі спроб новоявленої влади правдами і неправдами проштовхнути закон про купівлю-продаж землі. У першому читанні шахрайським шляхом це зробити вже вдалося.
Існують достатні підстави вважати, що першою і поки головною метою введення так званого ринку землі є дерибан тих більш ніж 10 млн гектарів землі, яка розташована між населеними пунктами і вважається державною. Є версія, що прискорення так званої децентралізації з нагальним формуванням територіальних громад і наділенням їх правами власності на ці землі дозволить в подальшому досить безболісно реалізувати схеми з переведення цих земель в приватні руки.
Однак витівка з децентралізацією має ще одну сторону, про яку не прийнято голосно говорити. В умовах сучасної України так звана децентралізація загрожує подальшою «феодалізацією», фрагментацією країни, яка має небезпечні наслідки для її територіальної цілісності.
Адже якщо центральна влада періодично змінюється, часто радикально, хоча в усе гіршу сторону, то на місцях роками, навіть десятиліттями заправляють місцеві мафії, що складаються з спайки чиновників, так званих правоохоронців, криміналітету і «бізнесюків». Ці кримінальні синдикати перетворили свої регіони на такі собі «годівнички», де загальнонаціональний закон не писаний навіть в його нинішньому неповноцінному вигляді. У цих умовах децентралізація загрожує тяжкими і непередбачуваними наслідками, а щоб зрозуміти, куди це може привести, досить згадати Крим і Донбас.
Тривалий досвід роботи на периферії дозволяє прийти до висновку, що гасла про децентралізацію, про «священне право членів територіальної громади обрати найдостойніших керівників, щоб жити заможно і щасливо, спираючись на місцеві ресурси», вигідні найчастіше саме місцевим угрупованням, які мають аж ніяк не богоугодний характер.
Втім, ряду великих олігархічних груп фрагментація влади і країни під вивіскою децентралізації також дуже вигідна для реалізації своїх інтересів, в тому числі в світлі наближення масштабного дерибану землі і не тільки.
Багато шуму, власне, через що? ..
Отже, законопроект «Про внесення змін до Конституції щодо децентралізації влади» досить виправдано викликав багато шуму. І хоча резонанс навколо проекту був негайно заглушений куди більш гучним скандалом у зв’язку зі спробами терміново протягнути в другому читанні закон про торгівлю землею, це аж ніяк не применшує значення спроб влади перекроїти адміністративно-територіальний устрій і взагалі систему місцевого самоврядування в країні на свою користь . Проблема актуалізувалася, в тому числі, і з наближенням місцевих виборів, які повинні пройти в жовтні 2020 року, звичайно, якщо все піде за планом.
Втім, законопроект Зеленського найменше присвячений децентралізації.
Крім того, всупереч очікуванням, цей документ практично не стосується Донбасу і його особливого статусу (дію закону про особливий статус нещодавно було продовжено ще на рік).
Відповідно до запропонованого нормативу, адміністративно-територіальний поділ країни буде наступним: територіальна громада (громада), округ, область, Автономна республіка Крим (яка реально відсутня через анексію Москвою).
Первинним суб’єктом буде громада, яка отримує право проводити вибори, референдуми, реалізовувати місцеві ініціативи і таке інше.
Матеріальною і фінансовою базою місцевого самоврядування є перебувачі у власності відповідних громад земля, рухоме і нерухоме майно, місцеві податки і збори, інші доходи місцевих бюджетів.
Зовні начебто виглядає красиво, але в Асоціації міст України (АМУ) подібні постановки питання розкритикували як такі, що суперечать Конституції, а також правовій теорії та практиці.
В АМУ вважають, що відбувається плутанина з терміном «громада». З проекту випливає, що громада – це і сукупність жителів місцевої громади, і адміністративна територія.
«Поряд з організаціями, юридичними особами також визнаються громади, які з об’єктивних причин не можуть діяти як повноцінний суб’єкт права. Згідно ч. 1 ст. 5, ст. 69 Конституції України громади діють як складові народу України через вибори, референдуми, інші форми прямої демократії. З переважної більшості питань громади реалізують свої інтереси через відповідні органи місцевого самоврядування, які і є юридичними особами в звичайному розумінні.
Всупереч логіці в новій статті 143 допускається можливість місцевого референдуму з бюджету і податків, що прямо заборонено на державному рівні статтею 74 Конституції, згідно з якою референдум не допускається щодо питань податків, бюджету та амністії », – критикують законопроект в АМУ.
У проекті нормативу пропонується райони перейменувати в округи, а замість обласних і районних державних адміністрацій ввести виконкоми обласних і окружних рад. Перша зміна є простою зміною вивіски, причому абсолютно незрозуміло, що дає заміна слова «район» на «округ». Друга новація на перевірку є поверненням до старої радянської системи, при якій не було президента і, відповідно, державних адміністрацій як місцевих органів державної влади, які мають подвійне підпорядкування – президенту і Кабміну.
Пропоноване в проекті скасування держадміністрацій та введення виконкомів окружних і обласних рад формально є чи не єдиним заходом щодо розвитку місцевого самоврядування та народовладдя. Звичайно, повторимо, якщо цю владу на місцях не захоплять місцеві угруповання, але це окреме питання.
Однак і тут радіти зарано. Перш за все, повноваження виконкомів в проекті відсутні і повинні встановлюватися окремим законом. У зв’язку з цим виникають питання, оскільки хоча б в загальному вигляді ці повноваження повинні бути встановлені на конституційному рівні.
Навіть не це головне. Замість адміністрацій та їх голів, а також на противагу виконкомам місцевих рад вводиться інститут префектів. Префекти будуть призначатися в округах, областях і в столиці, яка буде мати особливий статус. Призначатися і звільнятися префекти будуть президентом за поданням Кабміну, і в цьому з нинішніми главами адміністрацій відмінність відсутня взагалі. Різниця полягає хіба тільки в тому, що зараз глав адміністрацій призначають на термін повноважень президента, якщо не звільнять раніше з яких-небудь причин, а префектів пропонується призначати на 3 роки.
В обов’язки префектів входить забезпечення взаємодії територіальних органів виконавчої влади, координація їх діяльності та інше. У цьому функції префектур і нинішніх адміністрацій схожі.
Зараз адміністрації явочним порядком прибирають до рук функції виконавчих органів місцевого самоврядування, грубо порушуючи конституційний принцип відділення державної влади від місцевого самоврядування.
Однак, на відміну від глав адміністрацій, префекти отримують додаткові суперповноваження зупиняти будь-яке рішення органів місцевого самоврядування, якщо воно, на думку префекта, суперечить Конституції і чинному законодавству, а також загрожує національній безпеці. Остання причина відразу ж викликає масу запитань, оскільки вичерпний перелік загроз нацбезпеці в законодавстві відсутній.
Призупинивши рішення органів місцевого самоврядування, префект звертається до президента. Останній призупиняє повноваження глави місцевої ради і звертається за правовою експертизою рішення місцевого органу до Конституційного суду (КС). Суд же повинен протягом 7 календарних днів (вже прикольно!) розглянути рішення місцевого органу на предмет законності, і, якщо воно буде визнано таким, що суперечить Конституції і чинному законодавству, який прийняв його місцева рада буде розпущена і оголошені позачергові місцеві вибори.
Як кажуть американці, цей коктейль важко проковтнути. Перш за все КС за 7 днів у нас ще ніколи нічого не розглядав, там рахунок йде в кращому випадку на місяці. До того ж за своїм статусом судовий орган спеціальної юрисдикції, яким є КС, не повинен займатися місцевими розбірками, бо для цього існують адміністративні суди та правоохоронці, та й взагалі це смішно.
Однак в цьому щось є, оскільки місцеві органи іноді городять таке, що на голову не налазить, особливо коли мова йде про дерибан чогось «смачного». У той же час, в наявності не децентралізація, а щось абсолютно протилежне, оскільки, отримавши повноваження гальмувати фактично будь-які рішення місцевих органів, префект і президентська вертикаль можуть паралізувати місцеве самоврядування взагалі.
Є в законопроекті норми, які можна розглядати як посягання на закріплений в Конституції адміністративний устрій і мало не територіальну цілісність.
На даний момент кількість областей, їх повний перелік і назви закріплені в Конституції. Іншими словами, регіонально-обласний поділ є однією з основ конституційного ладу країни. Рада може їх змінити тільки шляхом внесення змін до Конституції відповідно до складною процедурою, що включає два голосування і експертизу в КС. Згідно із законопроектом, з Конституції все це видаляється, право внесення змін до адміністративно-територіальний устрій віддається виключно Верховній Раді, а порядок перейменування і створення нових областей, зміни кордонів областей пропонується встановити якимсь окремим законом, якого ще немає. Фактично це означає, що тепер достатньо буде простої більшості в 226 голосів, щоб змінити, наприклад, правовий статус адміністративно-територіальних одиниць. Дозвіл ВР змінювати адміністративний устрій простим голосуванням це гра з вогнем, яка закладає небезпеку сепаратизму.
Якщо чесно, то просто неможливо пояснити мотиви подібних неадекватних рухів тіла, особливо в умовах війни і нескінченної кризи.
Фактично в наявності вельми сумнівні з точки зору конституційності спроби розширити повноваження Ради. У той же час, буквально нещодавно КС відкинув ухвалений в першому читанні законопроект про надання Раді повноважень щодо парламентських уповноважених в різних сферах. Суд порахував таке розширення повноважень Ради неконституційною і небезпечною узурпацією влади.
Розписуватися за КС, звичайно, не будемо. Але у випадку з одноосібним і спрощеним правом Ради перекроювати адміністративно-територіальний поділ країни спостерігаються всі ті ж ознаки невиправданого розширення повноважень парламенту аж до узурпації влади.
Пропонуються в законопроекті і інші вельми сумнівні новації.
Наприклад, термін повноважень парламенту і президента залишається 5 років, але каденцію обласних рад і органів місцевого самоврядування, тобто окружних (районних, міських, селищних, сільських) рад пропонується урізати до 4 років, а термін повноважень голів місцевих рад, включаючи міських і сільських голів, планується взагалі скоротити до 1 року з можливістю ротації.
Зрозуміти логіку таких маніпуляцій важко. В Асоціації міст України (АМУ) бачать в цьому порушення рівності різних форм народовладдя, оскільки на національному рівні виборні посади отримують більше часу для здійснення своїх повноважень, ніж на рівні місцевого самоврядування.
Також в АМУ критикують той факт, що Київ і Севастополь втрачають особливий статус. Якщо Севастополь Україна по факту не контролює, то Києву залишають лише окремі столичні функції.
Також в АМУ критично ставляться до того, що великі територіальні громади чисельністю понад 300 тисяч людей не знаходять свого місця в загальній системі територіального устрою. У пропонованому варіанті міста, включно з великими, увійдуть до складу громад, громади – округів, округи – областей. В результаті вийде значна різниця в чисельності однозначних територіальних утворень, а це, в свою чергу, призведе до диспропорцій і суперечностей організації влади.
Наскільки все це серйозно
Ще раз підкреслимо, що значна частина пропонованих новацій є поправками до основного закону України -Конституції.
Нагадаємо, для внесення змін до Конституції слід дотриматися наступної процедури. У першому читанні норматив приймається простою більшістю, тобто не менше ніж 226 голосами. Потім проект направляється до Конституційного суду для експертизи на предмет відповідності Конституції та чинному законодавству, причому експертиза може тривати досить довго, місяцями, іноді й роками. Після позитивного вердикту КС норматив вже без будь-яких змін має бути прийнятий не менш ніж 300 голосами, причому не раніше, ніж на наступній сесії Ради.
Уже хоча б тому безглуздими виглядають передбачення про те, що «слуги», мовляв, встигнуть прийняти норматив «в дурборежимі», і вже в березні-квітні 2020 року будуть місцеві вибори, оскільки закон вступає в силу через 90 днів після прийняття, а поспішати треба, оскільки рейтинг падає.
Одна тільки експертиза в КС займе не менше місяця, і добре, якщо не розтягнеться на тривалий час. Не кажучи вже про те, що критика запропонованого проекту звучить з усіх боків і тільки наростає. Крім Асоціації міст на момент, коли писався цей текст, з різкою критикою нормативу виступили 55 міських голів.
Власне, успішність навіть першого «простого» голосування в Раді викликає неабиякі сумніви, оскільки «слуги» вже давно не є монолітом. Але якщо проект пройде перше голосування, успішне проходження ним Конституційного суду бачиться вкрай малоймовірним з наведених вище причин. Навіть якщо суд не забракує весь цей зразок нормотворчості цілком і повністю, то буде відхилений цілий ряд його норм.
Нарешті, навіть якщо допустити, що проект якось пробереться через КС, наявність 300 голосів під час другого голосування видається такою ж утопією, як і проходження КС.