Админсуды скажут решающее слово при подведении итогов президентских выборов
Но сегодня вызывает сомнение не только их безотказная работа во время избирательной кампании, но и будущее этой вертикали судов.
Административная юстиция призвана решать споры, которые возникают между гражданином и органами государственной власти. По мере создания административных судов в Украине — а пик этого процесса пришелся на 2007-2008 гг. — они перебирали на себя и рассмотрение исков, связанных с избирательным процессом.
Особое напряжение испытывают Окружной админсуд (ОАС) Киева, Киевский апелляционный админсуд (ААС) и Высший админсуд Украины (ВАСУ). Ведь именно через них идут самые тяжелые конфликты, в том числе — оспаривание действий и актов непосредственно Центризбиркома.
Сложную сочетаемость судебного процесса и политической борьбы можно было наблюдать во время внеочередной парламентской кампании 2007 г., которая устроила суровый экзамен для системы админсудов. Тогда ОАС Киева, созданный за два дня до старта избирательной гонки и имевший в своем составе только шесть судей, с ходу принял на себя сложнейшие политические иски. Причем качественно рассматривать избирательные дела были способны, по сути, только двое судей. А в конечном итоге глава суда Олег Бачун взвалил всю эту нагрузку на одного себя и сумел удержать суд в фарватере, устроившем все влиятельные политические силы.
Весомая роль админсудов в рамках избирательной кампании стала еще более очевидной во время неудавшегося роспуска парламента в октябре 2008 г. Фамилия судьи Владимира Келеберды, дважды ликвидированный ОАС Киева, давление на судей всех киевских админсудов со стороны политиков и силовых органов до сих пор у многих на слуху. Решения Тернопольского ОАС и Львовского ААС дали зеленый свет внеочередным выборам в Тернопольский облсовет — вопреки воле большинства в Раде.
Однако в текущем году админсуды сталкиваются с угрозами, которые могут поставить под сомнение ни много ни мало будущее этой судебной вертикали. Речь не только о политических факторах, хотя и глава ВАСУ Александр Пасенюк, и председатель ОАС Киева Олег Бачун сегодня ощущают их в полном объеме. Много проблем связано с деятельностью руководства админюстиции и внутрисудебными интригами, образующими мощный раскол в админсистеме. При этом никуда не делись финансовые трудности. Грядущие президентские выборы еще четче очертят контур этих и других проблем и, вероятно, прояснят, насколько вообще целесообразно существование админсудов в том виде, в котором они созданы и функционируют в Украине.
Политика в судебной системе
Внутриполитические противоречия раздирают админвертикаль судов сразу по нескольким направлениям. В декабре с.г. — в самый разгар президентской избирательной кампании — заканчиваются полномочия председателя ВАСУ Александра Пасенюка. Все силы и люди, способные влиять на процесс избрания нового главы ВАСУ, еще год назад включились в кулуарные переговоры и невидимые обществу противостояния. А в канун президентских выборов ситуация еще больше обострилась. Ведущим политикам, претендующим на президентское кресло, хочется уже сегодня знать, кто будет возглавлять судебное ведомство, ставящее последнюю точку в оспаривании результатов выборов.
Но, в сущности, решающим будет мнение команд двух людей: председателя Верховного суда Украины (ВСУ) Василия Онопенко и главы комитета Рады по правосудию, члена ВСЮ Сергея Кивалова, на котором в Партии регионов во многом замкнуто выстраивание отношений в судебном мире.
Влияние господина Онопенко связано с его непосредственным участием в процедуре: главу ВАСУ назначает совет судей Украины (ССУ) по представлению председателя ВСУ. Причем ССУ сегодня во многом поддерживает политику Василия Онопенко.
Влияние господина Кивалова определяется тем, что у него налажены намного более конструктивные отношения с Александром Пасенюком, чем у Василия Онопенко. При этом Сергей Кивалов опирается на поддержку своей фракции в парламенте и обладает весомыми возможностями в разных органах.
Все остальные игроки: Секретариат президента, парламентские фракции, судебные и околосудебные органы, влиятельные юристы и т.д. — вынуждены поддерживать ту или иную команду в вопросе избрания нового главы ВАСУ. Центробежные тенденции разрывают, в частности, БЮТ, где одна часть фракции поддерживает политику Василия Онопенко, а другая склоняется к сотрудничеству с Сергеем Киваловым. В то же время Секретариат президента, который ранее совместно с командой господина Кивалова боролся против господина Онопенко, с приходом Веры Ульянченко наладил дружественные связи с ВСУ.
Важно также, что отношения между главами ВСУ и ВАСУ в течение последних лет, мягко говоря, не самые дружелюбные. Правда, речь скорее не о личностных, а о концептуальных разногласиях. Сегодня ВАСУ обладает серьезным уровнем автономии по отношению к ВСУ. Последний может пересмотреть решение ВАСУ всего в двух случаях: при неодинаковом применении одной и той же нормы и в контексте решений Европейского суда по правам человека. Более того, пересматривает решения ВАСУ админпалата ВСУ, которая является своеобразным оппозиционным центром по отношению к Василию Онопенко.
Глава этой палаты Виктор Кривенко, как поговаривают, сам не прочь стать главой ВСУ. В любом случае господин Онопенко не мог не замечать общения господина Кривенко с Сергеем Киваловым и юристами Секретариата президента времен Виктора Балоги, которые попили много крови у действующего главы ВСУ. Кстати, именно по президентской квоте глава админпалаты ВСУ стал членом Высшего совета юстиции (ВСЮ). В зал заседаний этого органа Виктор Кривенко до сих пор заходит обособленно от трех других членов ВСЮ из ВСУ, поддерживающих Василия Онопенко.
Помимо этого, в системе админсудов есть свой совет судей, который решает вопросы внутренней деятельности судей в этих судах. Автономность админвертикали судов подчеркивает и их собственная квалифкомиссия, которая занимается кадровым подбором судей. В общем, раздражающих факторов для руководства ВСУ более чем достаточно.
Именно поэтому почва под декабрьские выборы главы ВАСУ готовилась загодя. В этой связи знающие люди указывают на арест экс-главы Львовского ААС Игоря Зварыча. По некоторой информации, ВСУ помогал СБУ собирать материалы и данные о деятельности господина Зварыча. Но сам Василий Онопенко в интервью «i» опроверг эту информацию. Тем не менее ВСУ и ССУ сполна воспользовались скандалом вокруг экс-главы Львовского ААС, создав рабочую группу по анализу деятельности четырех админсудов: ВАСУ, Львовских ААС и ОАС и Ивано-Франковского ОАС. Эта группа обнаружила в работе данных много недостатков, которыми вполне можно неудовлетворительно характеризовать деятельность Александра Пасенюка в должности председателя ВАСУ. Формально в апреле пленумы ВСУ и ССУ дали руководству системы админсудов срок до 1 сентября этого года для устранения недочетов, но в реальности сделать это силами самих админсудов просто невозможно. Например, сделать что-то с приблизительно 270 тыс. дел, которые сегодня застопорились в семи апелляционных админсудах. Ожидается, что только в Киевском ААС к концу текущего года может накопиться до 100 тыс. дел, если ситуация не изменится. Ну и как при этом Василию Онопенко вносить представление на назначение главой ВАСУ Александра Пасенюка, если Игорь Зварыч чуть ли не каждый месяц сообщает через интернет, как он передавал взятки действующему председателю ВАСУ?
Все это заставило Александра Пасенюка предпринять ряд шагов. Руководство ВАСУ удовлетворило максимум претензий, которые можно было решить своими силами. В частности, речь идет об организации работы палат, некотором упорядочивании судебной практики и т.д. Но главный месседж и ВАСУ, и совета судей админсудов состоял в том, что большинство проблем в админвертикали не зависят от админсудов и их решение требует помощи других ветвей власти. Что, собственно, не так уж и далеко от истины. Таким образом, Александру Пасенюку удалось и оправдаться по всем позициям, и показать прочность своего положения в системе админсудов. Это тем более важно, поскольку ССУ для утверждения нового главы ВАСУ нужна рекомендация совета судей админсудов.
С другой стороны, сегодня заметны отголоски кулуарных переговоров с парламентскими фракциями. В частности, 23 октября Рада приняла в первом чтении и в целом законопроект №5010, освобождающий админсуды от рассмотрения дел по социальным выплатам, что снижает нагрузку на админвертикаль. Помимо этого, сегодня в комитете Рады по правосудию, возглавляемом Сергеем Киваловым, активизировались процессы по законодательному закреплению процедуры назначения руководителей судов. Есть вероятность, что к декабрю с.г. председателей судов, в том числе — главу ВАСУ, будут назначать по иной схеме.
Ввиду этих событий ВСУ и ССУ откладывают проведение заседания своих президиумов для заслушивания отчета руководства админюстиции об улучшениях в системе админсудов. Изначально это заседание назначалось на 16 октября, были оповещены и приглашены в Киев члены президиумов, но само мероприятие в итоге отменили. Это, вероятно, можно понимать как переговорный процесс по поводу того, чтобы все-таки дать зеленый свет второй каденции Александра Пасенюка — вопреки заявлениям Игоря Зварыча.
Кроме того, сложные отношения между двумя судебными лидерами — Василием Онопенко и Александром Пасенюком — позволяют председателям админсудов разного уровня (если не вынуждают их) политически ориентироваться либо на главу ВСУ, либо на председателя ВАСУ. Особенно ярко это проявилось во время политического кризиса в октябре 2008 г., когда господин Пасенюк был сильно недоволен решениями и действиями ОАС Киева (остановил указ президента о роспуске Рады) и Киевского ОАС (остановил указы главы государства о ликвидации ОАС Киева). В то же время председатель Киевского ААС Анатолий Денисов крутился между молотом и наковальней, стараясь угодить всем сразу и не занимая какую-то очевидную позицию. Точно такая же картина наблюдается и с региональными админсудами.
Хронические болезни админсудов
Сложная политическая ситуация сама по себе вряд ли несла бы абсолютную угрозу существованию и целостности системы админсудов. Но есть ряд факторов, с которыми админюстиции, как самой молодой судебной вертикали, приходится сталкиваться вне зависимости от политических раскладов. В частности, речь идет о финансовом голоде, незакрытых кадровых вакансиях и обеспеченности помещениями.
1. Финансирование.
Показательно, что Кабмин до начала кризиса планировал выделить в 2009 г. местным и апелляционным судам страны 3,2 млрд. грн. Но в конце декабря судьи увидели только чуть менее 2 млрд. грн. Фактически произошел возврат финансирования судебной системы на уровень 2007 г., когда большей части админсудов еще и в помине не было. Нервные заявления руководства ВСУ, ВАСУ и ВХСУ были весьма логичными.
Поэтому не вызвало удивления заявление, сделанное 15 июня председателем Севастопольского ААС Юрием Шерениным: его суд прекращает отправку почтовой корреспонденции. Это фактически означает постепенную остановку работы суда, поскольку судьи не могут рассматривать дела без уведомления сторон. В начале и в течение года подобные заявления делало руководство ВАСУ. Ранее о сходных проблемах в Днепропетровском ААС, Запорожском, Кировоградском и Днепропетровском ОАС сигнализировал глава Днепропетровского ААС Александр Мартыненко. По его оценкам, финансирование всех названных судов колеблется в пределах 15-20% от потребности. В начале текущего года были сообщения об отключении света во Львовском ААС за задолженность, а также о его проблемах с оплатой услуг связи. Еще в феврале с.г. ВАСУ официально заявил, что наиболее критическая ситуация с оплатой услуг связи — в Волынском, Тернопольском и Житомирском ОАС, ОАС Крыма и Одесском ААС. При этом «Укрпочта» уже перестает предоставлять услуги судам в долг, требуя погашения задолженности.
Хроническое недофинансирование админсудов — это вечная тема. Правительство и ранее регулярно выпускало из виду, что в 2007-2008 гг. проходила активная фаза создания и открытия новых окружных и апелляционных судов. Скажем, в 2008 г. начали работу один апелляционный и 14 окружных админсудов, а в 2007 г. — шесть апелляционных и девять окружных. В этой связи Кабмин все норовил — и часто небезуспешно — не учесть в госбюджете расходы на новые суды. В этом же году более 90% средств, выделенных для админсудов в 2009 г., должны пойти на оплату труда.
Помимо этого, глава ГСА Иван Балаклицкий заявлял, что за девять месяцев текущего года уже использовано 85% средств, предназначавшихся на коммунальные платежи и обеспечение судопроизводства местных и апелляционных судов. Таким образом, на четвертый квартал остается только 15%. Если не будет изменений в госбюджете-2009, то доживать этот год судам будет крайне сложно. Соответствующий документ пока еще находится на рассмотрении бюджетного комитета Рады.
О многом говорит и динамика средств, выделяемых на местные и апелляционные админсуды. В 2008 г. объем этих средств составил 234,1 млн. грн., в то время как в текущем году — 189,4 млн. грн. Цифры разнятся на 20%, притом что в этом году админсудов стало еще больше.
У представителей ГСА нет ответа, как в такой ситуации админсуды продержатся в течение всей избирательной кампании, когда начнется оспаривание каждой буквы в списке и каждой цифры в протоколе.
2. Кадровое наполнение.
Кадры в админсудах остаются до сих пор очень болезненным вопросом. Достаточно вспомнить, что согласно указу президента №417/2007 в админсудах существует 1024 вакансии в местных и апелляционных судах. Однако заполнено чуть более половины. Приблизительно такая же укомплектованность и в ВАСУ, численность которого — 97 судей. Наиболее красноречиво иллюстрирует ситуацию кадровое наполнение ОАС Киева, о роли и значении которого уже говорилось выше.
Глава ОАС Киева Олег Бачун в одном из своих интервью говорил о большом количестве детей влиятельных родителей, которые хотели попасть в его суд, но не смогли этого сделать. «Это и сын одного из зампредов ВСУ, и родственники народных депутатов, и даже одного из председателей парламентских комитетов. Во всех этих людях я видел бездарей. Я противодействую тому, чтобы в ОАС г. Киев попадали неучи, однако они все равно идут. Дошло до того, что судьи ВС направляют ко мне детей, которым исполнилось 24 года»,— подчеркнул господин Бачун. Сегодня в ОАС Киева отправляют правосудие Наталья Блаживская (дочь руководителя прокуратуры Киева Евгения Блаживского), Петр Ковзель (брат народного депутата Николая Ковзеля), Павел Волк (бывший помощник Сергея Кивалова), Александр Кротюк (сын замглавы Нацбанка Сергея Кротюка), Константин Винокуров (сын первого замгенпрокурора Сергея Винокурова) и т.д.
Важно отметить, что первоначальное наполнение суда шло за счет преимущественно неопытных судей, которые еще не прошли первый пятилетний срок.
3.Обеспечение помещениями.
Однако кадрами и финансированием проблемы админсудов далеко не ограничиваются. Серьезный дамоклов меч, который с начала года висит над этими судами,— это обеспеченность помещениями. Ведь некоторые админсуды арендуют помещения у частных структур. При этом новое антикоррупционное законодательство, вступающее в силу с 1 января 2010 г., разрешает такую аренду только по рыночным ценам, которые, по мнению руководителей ГСА, госбюджет не вытянет.
На что надеяться
Самое неприятное состоит в том, что в Украине концептуальная суть админсудов постепенно размывается. Это превращает данные суды в некий закрытый клуб для решения элитарных вопросов, а не для защиты прав граждан в спорах с властью.
С одной стороны, имеются тенденции, что кадровые, земельные, налоговые, избирательные и подобные споры имеют заметный приоритет при рассмотрении перед социальными спорами. В то время как рассмотрение последних назначается чуть ли не на год вперед, «важные» споры рассматриваются гораздо быстрее. С другой стороны, неприятна тенденция, что от админсудов забирают все больше социальных споров, которые, собственно, и составляют суть админюстиции. В конце 2008 г. парламент осуществил передачу ряда социальных дел в суды общей юрисдикции, в том числе — дела по выплатам детям войны. В этом году, как уже отмечалось выше, грядет вторая волна — передача дел по социальным выплатам. При этом руководство админвертикали судов не оказывает этому такое же сопротивление, как в случае, когда хозсуды претендовали на все налоговые и земельные споры.
Сложно оставить без внимания разного рода заявления о том, что админсуды — дискредитировавшая себя и самая коррумпированная судебная вертикаль в стране. Об этом, в частности, говорил «i» бютовец Святослав Олийнык. «В любом админсуде у председателя есть судьи-фавориты и судьи-изгои. Последние рассматривают только дела, связанные с Пенсионным фондом, а судьи-фавориты позволяют себе за $3-5 млн. выносить определения, касающиеся наполнения госбюджета. Админсуды причинили госбюджету такое количество ущерба своей противоправной деятельностью, что время задуматься: а нужны ли вообще стране такие суды и их руководители?» — сказал депутат. Примечательно, что многие действующие судьи и судьи в отставке, которые столкнулись с админсудами в качестве истцов, могут рассказывать о своем «административном опыте» только в нецензурных выражениях.
Со всем этим багажом вертикаль админсудов встречает избирательную кампанию. Хочется верить, что недостатки и сбои, которые выявит в работе админюстиции очередная президентская гонка, все-таки заставят обратить на админсуды внимание людей, способных принимать решения и осуществлять реформы в этой сфере.
История админюстиции
Процесс создания административной юстиции начался с момента обретения Украиной независимости. Однако идея защиты прав граждан в спорах с органами власти реализовывалась сложно, непоследовательно и в течение длительного срока. Впервые тезис о создании админсудов появился в Концепции судебно-правовой реформы 1992 г., которая в итоге так и не была реализована. Тем не менее до законодательного закрепления существования системы админсудов руки у парламентариев дошли
только в 2002 г.
Базу для появления админсудов в Украине создал ряд документов. В первую очередь, речь идет о новой Конституции, принятой в 1996 г., и о Конвенции о защите прав и основоположных свобод человека, ратифицированной парламентом 17 июля 1997 г. В 1998 г. президент Леонид Кучма подписал указ, которым официально ввел в силу Концепцию административной реформы. В данной Концепции админюстиция уже рассматривалась как форма контроля за деятельностью государственного управления. В 2004 г. глава государства подписал указ о создании окружных и апелляционных админсудов (примечательно, что Высший административный суд Украины был создан Леонидом Кучмой еще 1 октября 2002 г.). А в 2005 г. был принят парламентом и вступил в силу Кодекс административного судопроизводства (КАСУ). Этот основоположный документ, закрепляющий основы и принципы деятельности админсудов, сделал процесс создания и развития админюстиции в Украине фактически неотвратимым.
Как следствие с 1 сентября 2005 г. была запущена работа ВАСУ, в который начали поступать первые административные дела. Однако на этом развитие административной вертикали судов замедлилось, поскольку далеко не все влиятельные люди и органы поддерживали появление и полноценное функционирование таких судов. Но, как ни парадоксально, помощь админсудам оказали, прежде всего, политические кризисы и баталии, бушевавшие в течение 2007 г. Политическое давление на суды общей юрисдикции, связанное с проведением внеочередных парламентских выборов, достигло такого накала, что по большинству судей того же Печерского райсуда на тот момент было заведено дисциплинарное производство. Тем не менее проводить выборы совсем без судов политикам не представлялось возможным. Поэтому не вызывает удивления тот факт, что 30 июля 2007 г. был открыт Окружной административный суд Киева, а уже 2 августа началась избирательная кампания. В том же году заработали еще восемь окружных и шесть апелляционных админсудов. В 2008 г. открылись один апелляционный и 14 окружных админсудов. В 2009 г. начали свою деятельность последние четыре окружных админсуда, что ознаменовало окончание формирования админвертикали.