Бюджетные бои, как и предполагали оптимистически настроенные эксперты, в прошедший вторник закончились. Принятие бюджета прокомментировал главный бюджетный аудитор — председатель Счетной палаты, доктор экономических наук, профессор Валентин Симоненко.
— Бюджет в этом году принят с большим опозданием. Как избегать подобных ситуаций?
— Первопричина сложившегося бюджетного противостояния кроется в том, что законопроект был подготовлен правительством с нарушениями действующего законодательства и даже ряда статей Конституции. А также — в игнорировании бюджетной резолюции и поручений Верховной Рады.
Безусловно, такое происходило и раньше. Вспомните, как в сентябре текущего года Верховная Рада принимала к рассмотрению проект бюджета. Ни одной положительной оценки как со стороны фракций, так и со стороны политиков. Но за отклонение закона проголосовало всего 74 депутата. Победил принцип политической целесообразности и коллективной безответственности.
Уверен, что на подобный ход событий и рассчитывали авторы проекта Государственного бюджета на 2006 год. Но правительство не учло ряд факторов, прежде всего, возросший профессионализм депутатского корпуса и, естественно, предстоящие выборы в Верховную Раду. Каждая из противоборствующих сторон была и остается правой по-своему. В этой борьбе сообща и «сотворили» дитя компромисса – бюджет-2006.
— Почему «дитя» получилось столь несовершенным?
— Систему рассмотрения и утверждения государственного бюджета необходимо законодательно менять коренным образом. Процесс создания главного финансового документа страны нельзя затягивать до новогодней елки. Начинать его рассмотрение следует не с сентября, а, возможно, с мая, после отчета о выполнении предыдущего бюджета. Принятый в декабре закон о бюджете не будет работать с 1 января. Чтобы «запустить» механизм его исполнения, необходимо осуществить значительный объем технологических операций.
На протяжении января-февраля происходит подготовка и утверждение бюджетной росписи, составление смет бюджетных учреждений и сводных смет главных распорядителей бюджетных средств. Эта работа чрезвычайно важна, от ее качества зависит обеспечение своевременного проведения расходов и, естественно, эффективность использования бюджетных средств.
— Выходит, бюджет начнет по-настоящему работать, в лучшем случае, в конце февраля —начале марта, и I квартал «выпадет»?
— Совершенно верно. И это происходит ежегодно. Для того чтобы исполнение бюджета полноценно происходило с 1 января следующего года, необходимо утверждать его не позднее 1 ноября. Но, к сожалению, авторы Бюджетного кодекса посчитали, что процесс составления и утверждения бюджета заканчивается на голосовании народных избранников и не предусмотрели временной «люфт» для названных мною бюджетных процедур. Именно поэтому первые два-три месяца бюджетного года теряются для эффективного использования бюджетных средств.
— Как на бюджетный процесс влияют политические факторы?
— Все уже убедились, что хорошей бюджетной каши на политической приправе не сваришь. Напомню вам историю с принятым в сентябре 2004 года постановлением правительства «О повышении уровня пенсионного обеспечения», которым введена выплата ежемесячной государственной адресной помощи пенсионерам.
Еще не просохли чернила на законе о пенсионном страховании, основа которого — определение пенсий в зависимости от стажа работы и заработка, а правительство изменило государственную идеологию этого закона. Желание сделать сразу и всех «счастливыми и обеспеченными» оказалось гораздо выше необходимости дифференцировать размеры пенсий в зависимости от длительности страхового стажа и размера заработной платы. Как результат — человек, не имеющий квалификации и стажа работы, получает сегодня такую же пенсию, которую другим пришлось зарабатывать долголетним, интенсивным трудом на высокооплачиваемой работе.
Но это только социальный аспект, финансовый результат был гораздо печальней — одним росчерком пера удалось разбалансировать Пенсионный фонд на миллиарды гривень.
Новый состав правительства не остановился на достигнутом и по аукционному принципу «кто больше?» продолжил раскручивать спираль государственной благотворительности. Вольготное и безответственное отношение к государственным финансам привело к тому, что в текущем году дефицит средств Пенсионного фонда, покрываемый за счет государственного бюджета, превысил десять миллиардов гривень. На сегодняшний день пенсионные выплаты составляют около 15% ВВП, что является одним из самых высоких показателей в мире.
У этой проблемы есть и другая сторона. Резкое увеличение социальных выплат привело к усилению инфляционных процессов. Рост потребительского спроса населения правительство пыталось удовлетворить за счет увеличения импорта. В результате опережающего роста импорта над экспортом, впервые за семь лет, сальдо внешней торговли товарами приобрело отрицательное значение. Поэтому впору говорить не о новой «бюджетной культуре», а об элементарных просчетах.
— Насколько реальны макроэкономические показатели, на основе которых рассчитывается бюджет?
— Наверное, только оптимизм позволил правительству рассчитывать бюджет на 2006 год, исходя из роста реального ВВП в 7%. Как известно, государственный бюджет на этот год утвержден, исходя из роста реального валового внутреннего продукта на 8,2%, но за январь-ноябрь текущего года по сравнению с соответствующим периодом прошлого года имеем всего 2,2% роста. А если взять только ноябрь, то мы получили 2,7% сокращения реального ВВП. Кстати, такого снижения объема реального ВВП страна не имела с 1999 года. Об этих негативных тенденциях в экономике указывалось в экспертной оценке проекта Государственного бюджета на 2006 год, сделанной Счетной палатой еще в сентябре текущего года. Ее результаты были направлены в Кабинет министров, в Верховную Раду и каждому депутату.
Если бы это был очередной схоластический диспут, то можно было бы махнуть на него рукой. Но за ВВП стоит реальность запланированных доходов. Ведь цена одного процента экономического роста составляет более 3 млрд. грн. бюджетных доходов. Безусловно, с помощью инфляционного инструмента или очередной суперраспродажи госимущества (благо кое-что еще осталось) можно выполнить запланированные поступления, но это мы уже проходили и результаты всем известны.
Я не касаюсь проблем цены на газ, импортированный из Российской Федерации. Но ведь в расчетах проекта бюджета 2006 года заложено 50 дол. США за тыс. куб. м, и это вызывает не только удивление, но и горечь от заявлений высокопоставленных чиновников, напрямую причастных к бюджетным проблемам и отвечающих за них. Говорят, что повышение цен на импортируемый газ не повлияет на уровень жизни населения. Как будто цена на газ, бюджет с его доходами и расходами существуют отдельно, а население, с его проблемами — само по себе.
— Получается, в бюджетном процессе нет положительных изменений?
— Они есть и их необходимо развивать. Например, с 2002 года расходы государственного бюджета планируются, утверждаются и исполняются по бюджетным программам. Однако этот вопрос требует тщательной доработки. Как свидетельствуют материалы контрольно-аналитических мероприятий, проводимых Счетной палатой, практически эти программы представляют собой укрупненные сводные расчеты потребности в финансировании по отдельным направлениям. Многие из них не имеют обоснований необходимости включения в расходную часть бюджета, в том числе и программы, которые внесены в бюджет впервые. Кроме того, указанные программы, как правило, не согласованы с действующими общегосударственными программами. Поэтому программно-целевой метод требует кропотливой и тщательной доработки.
— Реально ли повысить эффективность исполнения госпрограмм на уровне главных распорядителей бюджетных средств?
— Это одна из острейших проблем, ведь на финансирование бюджетных программ запланирована львиная доля расходной части бюджета, а ими как раз никто и не занимается. А ведь это прямая обязанность Министерства финансов. Ни для кого не секрет, что бюджетные средства, выделяемые на социальную защиту ветеранов войны, инвалидов и других категорий граждан, крайне ограничены. Однако в ходе проверки Счетной палатой использования Министерством труда и социальной политики средств на социальную защиту ветеранов войны, установлено, что 66 млн. грн., выделенных в апреле-июне текущего года, лежали от четырех до шести месяцев на счетах местных органов соцзащиты населения, а также Фонда социальной защиты инвалидов.
Аудит использования этим фондом средств госбюджета, выделенных на реабилитацию инвалидов, показал, что по итогам I полугодия 2005 года на счетах распорядителей и получателей этих бюджетных денег «мертвым грузом» лежали до 80% поступлений. Доходы фонда — это дополнительная фискальная нагрузка, а его руководство и соответствующее министерство, по сути, сидят на бюджетных ресурсах и молча наблюдают, как их съедает инфляция.
— Не произойдет ли нечто подобное со средствами, полученными от реприватизации «Криворожстали»?
— Ответ находится в правовом поле. Я имею в виду многострадальный вопрос с поступлениями от приватизации госимущества. С 2001 года страна имеет Бюджетный кодекс, где даже в двух статьях (9 и 29) однозначно определено, что поступления от приватизации госимущества относятся к неналоговым доходам и являются составной частью доходов бюджета. Однако правительство и Министерство финансов, с достойным уважения упорством, пятый год подряд предлагают включить указанные средства в раздел финансирования государственного бюджета и направить их на погашение бюджетного дефицита.
Выполнение действующих норм и зачисление поступлений от приватизации госимущества в доходы бюджета дало бы возможность усилить прозрачность использования этих средств и направлять их на развитие через соответствующие программы. Тем более что законом о приватизации государственного имущества предусмотрено направлять поступающие от приватизации средства на структурную перестройку экономики. Такое решение вопроса было бы достойным ответом в дискуссии о том, какой мы утверждаем бюджет — проедания или развития.
— Практически все участники обсуждения проекта бюджета в той или иной форме обращались к теме недофинансирования местных бюджетов. Как, на Ваш взгляд, следует решать эту проблему?
— С 2002 года местные бюджеты формируются в соответствии с положениями Бюджетного кодекса и на формульной основе. На первый взгляд, бюджетная статистика свидетельствует о положительных тенденциях в этом вопросе. По сравнению с предыдущими годами растут объемы как доходов, так и расходов. Но даже предварительный анализ свидетельствует о нарастании проблем.
Возьмем пример на уровне бюджетной технологии. Из года в год правительство несвоевременно разрабатывает и утверждает нормативные документы, регулирующие порядок предоставления и распределения отдельных видов субвенций. Это крайне отрицательно влияет на своевременное перечисление средств местным бюджетам и проведение соответствующих расходов. Например, по указанной причине остаток неиспользованной местными советами субвенции на выплаты педагогическим работникам, предусмотренные статьей 57 Закона «Об образовани, составили на 1 ноября текущего года 200 млн. грн., или 75% выделенных на эти цели средств. Из 1,3 млрд. грн., предусмотренных на поэтапное внедрение условий оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки, местные советы получили только 638 млн. грн. из которых 471 млн. грн. остались неиспользованными. А ведь за каждой из вышеуказанных субвенций стоят жизнь и проблемы конкретного гражданина и его семьи.
Устойчивая тенденция к централизации финансовых ресурсов лишает местные советы финансовых стимулов. Они не заинтересованы в увеличении налоговых поступлений, расширении доходной базы местных бюджетов.
Главная задача местных властей в бюджетной политике теперь переведена из экономической плоскости — как им самим заработать в сторону формулы, то есть получению необходимого трансферта из госбюджета. Эти трансферты постепенно превращаются в основной источник формирования их доходов. Такой централизации финансовых ресурсов, как сейчас, не было даже в условиях «демократического централизма». В результате так называемой бюджетной реформы, местные советы практически поставлены на колени и не в состоянии решать элементарные проблемы жизнедеятельности. Острейшая проблема при утверждении бюджета 2006 года состоит в том, как найти дополнительные миллиарды для местных бюджетов. Но каким бы ни был результат, указанные миллиарды не решают вопросы местного самоуправления. Не потому, что их мало, а потому, что возможность получить из центрального бюджета средства «гасит» инициативу местных органов, делает их вечно просящими.