Западные демократии стремятся сделать законодательные выводы из каждого коррупционного скандала, но в Украине любое антикоррупционное законодательство обречено, поскольку не в силах противостоять феодально-клановому укладу общества
В конце прошлого века среди сотрудников нескольких американских фирм было проведено исследование, в котором им предлагалось анонимно ответить на вопросы, имеющие отношение к хищениям на работе. Среди них был и такой: «Пошли бы вы на хищение, если были бы уверены, что вас не поймают?» Большинство опрошенных ответили утвердительно, что удивило исследователей, и они предложили разработать принципиально новые подходы к работе корпоративных служб безопасности.
На самом деле исследование лишь подтвердило то, что давно знали, например, директора советских магазинов, — воруют не потому что тот или иной работник нечестен, а потому что в магазине есть возможность украсть.
То же самое можно сказать и о коррупции. На Западе уже давно поняли: дело не в личностях, а в создании законодательного поля, уменьшающего возможность коррупции. После каждого громкого скандала там модернизируют антикоррупционные законы.
Неприкасаемых нет
Хрестоматийным примером является случай с Герхардом Шредером, который после отставки с поста канцлера Германии в 2005 году был приглашен российской стороной на должность директора одной из дочерних компаний «Газпрома» North European Gas Pipeline Company — компании-оператора Северо-Европейского газопровода. Оппозиция немедленно обвинила Шредера в том, что, будучи канцлером, он всячески способствовал реализации российского проекта, и захотела выяснить, не было ли в этом случае коррупционного умысла.
Однако на тот момент в ФРГ не существовало законодательства, позволяющего возбуждать расследование на предмет коррупционных мотивов. Поэтому бундестаг оперативно принял соответствующий закон, запрещающий чиновникам после выхода в отставку в течение трех лет поступать на работу в компании, входившие в их сферу компетенции на госслужбе.
Позднее за подобные законы проголосовал и парламент Великобритании, вследствие чего британским коммерческим компаниям запретили нанимать на работу бывших министров, а также был введен мораторий на контакты отставных высших чиновников с правительственными органами на протяжении двух лет после ухода с должности. Так английские законодатели попытались пресечь практику, когда частные компании нанимают вышедших в отставку чиновников, чтобы с их помощью давать взятки.
В Испании сегодня проводится около трехсот коррупционных расследований против политиков всех уровней. Обвиняются в коррупции не только представители правящей Народной партии и крупнейшей оппозиционной Испанской социалистической рабочей партии. В начале 2013 года в качестве подозреваемых лиц были названы имена премьер-министра и лидера Народной партии Мариано Рахоя, зятя испанского короля Иньяки Урдангарина вместе с инфантойКристиной и даже самого монарха Хуана Карлоса I.
Скандал с массовым подкупом политиков от Народной партии разразился в начале нынешнего года в связи с расследованием против бывшего казначея «народников» Луиса Барсенаса (см. «Экономия по-испански»). Издание El Pais обнародовало информацию о том, что Барсенас на протяжении нескольких лет ежемесячно передавал руководящим функционерам партии, включая нынешнего премьер-министра Рахоя, конверты с наличными, полученными от коммерческих компаний за выгодные государственные контракты и подряды. В свою очередь, Урдангарин подозревается в том, что вместе со своим бизнес-партнером Диего Торресом, используя статус королевского зятя, с помощью сети фиктивных фирм выкачал из региональных бюджетов испанских провинций и обналичил около 5,8 млн евро. После того как скандал вылился в публичную плоскость, следствие официально назвало в качестве одного из подозреваемых лиц младшую дочь короля. Следователи также не исключают, что король Испании лично пытался вывести своего зятя из-под удара.
Коррупционные разоблачения привели к массовым уличным протестам и политическому кризису. Чтобы отвести удар, премьер Мариано Рахой оперативно добился проведения через испанские кортесы закона «О гласности в деятельности административных структур, доступности информации и добросовестном управлении», прозванного в стране Антикоррупционным пактом. В частности, законодательный акт предполагает обязанность всех муниципальных и государственных органов, школ и вузов, полицейских структур, политических партий информировать испанских граждан посредством Интернета обо всех решениях, связанных с расходованием государственных и муниципальных средств.
Каждый вышеприведенный орган должен иметь собственный веб-сайт и постоянно публиковать данные о своей деятельности, финансовой отчетности, включая сведения о доходах чиновников. Так, если городские власти передают частной строительной фирме подряд на строительство новой дороги, сайт мэрии должен содержать не только данные об условиях тендера, стоимости работ и источниках финансирования, но и пояснение, почему данный заказ получила конкретная частная компания.
Штат Нью-Йорк против коррупции
Сразу несколько громких коррупционных скандалов прогремели в начале апреля в американском штате Нью-Йорк. Федеральное бюро расследований 2 апреля арестовало члена сената штата Малкольма Смита по обвинению в политической коррупции. Смит, представляющий Демократическую партию, обвиняется в том, что накануне выборов мэра Нью-Йорка пытался путем дачи взяток добиться, чтобы местные ячейки Республиканской партии выдвинули его кандидатом в мэры. Затем 4 апреля федеральные прокуроры официально заявили, что против члена ассамблеи (нижней палаты законодательного собрания) штата Нью-Йорк Эрика Стивенсона выдвинуты обвинения во взяточничестве и преступном сговоре.
По версии следствия, Стивенсон получил несколько взяток на общую сумму 22 тыс. долларов в обмен на обещания разработать и добиться принятия законодательным собранием штата нескольких законов, работающих в интересах коммерческих компаний, осуществивших подкуп депутата. И, наконец, еще пять нью-йоркских политиков — трое республиканцев и двое демократов — были арестованы по обвинению в систематическом получении взяток на общую сумму свыше ста тысяч долларов в обмен на оказание различных услуг коммерческим компаниям.
Губернатор Эндрю Куомо молниеносно отреагировал на коррупционные скандалы, предложив законодательному собранию штата Нью-Йорк принять серию законопроектов, объединенных под названием «Акт об общественном доверии». Куомо предлагает, чтобы окружные прокуроры получили новые полномочия, позволяющие возбуждать антикоррупционные дела по упрощенной процедуре. Кроме того, законопроект предусматривает ужесточить ответственность за коррупцию таким образом, чтобы признанный виновным потерял право занимать выборный пост или должность на государственной службе, работать в качестве лоббиста или вести какую-либо коммерческую деятельность с властями штата.
Долгая дорога к закону
В Украине, на первый взгляд, законодатели также борются с коррупцией. Однако эта борьба имеет странное свойство — ячейки сита, которое призвано отлавливать потенциальных коррупционеров, становятся всё крупнее.
В июне 2009 года Верховная Рада, следуя настойчивым призывам Совета Европы, приняла пакет антикоррупционных законов, внесенный в парламент президентом Виктором Ющенко, однако с отсрочкой вступления в силу до 1 января 2010 года. Но чем ближе подступал час Ч, тем громче раздавались голоса топ-чиновников милиции, Верховного суда и других государственных органов, критиковавших положения антикоррупционных законов. Чиновники грозно предвещали, что после вступления законов в силу появится чуть ли не новая опричнина и инквизиция. Поэтому неудивительно, что по инициативе народного депутата Олега Новикова (фракция «Наша Украина — Народная самооборона») сроки вступления антикоррупционного пакета в силу отодвигались еще дважды — в последний раз до 1 апреля 2011-го.
| В Украине формируется феодально-клановый уклад в обществе. А ведь экономической основой феодализма является именно коррупция |
В декабре 2010 года президент Виктор Янукович подал в Верховную Раду новый антикоррупционный законопроект, представлявший собой кальку с антикоррупционного пакета Ющенко за вычетом самых опасных для коррупционеров норм. И за считанные дни тот же состав парламента, который полтора года назад принимал антикоррупционные законы, внесенные Ющенко, проголосовал за их отмену. А в апреле 2011 года принял внесенный Януковичем закон «Об основах предотвращения и противодействии коррупции».
Этот закон вступил в силу 1 июля 2011 года. Согласно новому антикоррупционному законодательству, наказание за коррупцию распространяется на всех лиц, чья деятельность финансируется за счет средств государственного бюджета, начиная с депутата сельского совета или директора государственного предприятия и заканчивая президентом. В сферу действия закона попадают также лица, предоставляющие публичные услуги (нотариусы, адвокаты, аудиторы, арбитражные управляющие и т. п.).
Всему кругу лиц, очерченному законом, запрещается иметь в прямом подчинении на госслужбе или предприятии своих близких или родственников. Все подпадающие под действие закона лица обязаны официально декларировать не только свои доходы, но и расходы. Однако декларирование затрат начинается только в том случае, когда чиновник или политик превышает лимит расходов в 150 тыс. гривен в месяц.
В рамках декларации о расходах они обязаны сообщать данные о своих финансовых обязательствах (например, о суммах добровольного страхования, взятых кредитах, ежемесячных выплатах по ним). Закон устанавливает запрет на получение чиновниками любых подарков от своих подчиненных. И, наконец, акт наделяет президента правом создавать специальный орган по вопросам антикоррупционной политики, а также определять объем его полномочий. Однако глава государства не спешит осуществлять эту норму на практике.
Интересно, что после того как депутаты проголосовали 7 апреля 2011 года за закон в целом, председательствующий на заседании первый вице-спикер Адам Мартынюк сразу же внес с голоса предложение проголосовать за постановление Верховной Рады с поручением аппарату парламента разделить принятый закон на два отдельных законодательных акта. В итоге на стол президента для подписи легли два антикоррупционных закона, из которых один касался основ предотвращения и противодействия коррупции, а второй являлся законом о внесении изменений в другие законы Украины.
Кроме того, хотя 7 апреля Рада проголосовала за норму закона, установившую, что каждый чиновник или депутат должен в обязательном порядке отчитаться, если его расходы за один месяц превысили 50 тыс. гривен, у президента оказалась новая версия документа, где этот порог был повышен до 150 тыс. гривен. Не исключено, что в определенный момент эта «юридическая мина» сработает, и антикоррупционные законы будут признаны каким-то судом нелегитимными.
Феодальный капитализм
Возможно, у антикоррупционного пакета появится дополнение — во время кратковременного выхода из политического клинча 18 апреля 2013 года Верховная Рада приняла поправки (законопроект №2802) в некоторые законодательные акты Украины о приведении национального законодательства в соответствие со стандартами Уголовной конвенции о борьбе с коррупцией. Парламент ратифицировал Уголовную конвенцию еще 18 октября 2006 года, но только шесть с половиной лет спустя у депутатов дошли руки до того, чтобы привести национальное законодательство в соответствие с международно-правовым документом.
Дополнительным стимулом для этого стали рекомендации Группы государств Совета Европы против коррупции (GRECO), содержавшие ряд замечаний в части украинского антикоррупционного законодательства. Принятые парламентом изменения направлены на ликвидацию лазеек в украинском законодательстве, позволяющих, к примеру, схваченным за руку взяточникам отделываться лишь административными санкциями за свои преступления.
Сегодня украинский обыватель привык к тому, что в нашей стране к ответственности за коррупцию привлекаются мелкие чиновники, врачи, правоохранители низшего звена, а также попавшие в большую немилость топ-чиновники и политики.
Главная причина, почему коррупция в Украине процветает независимо от того, какая партия или президент находится у власти, а антикоррупционная политика напоминает чемодан без ручки, который бросить нельзя, а нести не хочется, заключается в системном разрыве между демократической политической ширмой и настоящей экономической моделью нашей страны. Цивилизованные правила приличия требуют демонстрировать Европе, США и всему миру, что власть ведет борьбу против коррупции.
Однако в реальности последние двадцать с лишним лет в Украине формируется феодально-клановый уклад в обществе. А ведь экономической основой феодализма является именно коррупция. Поэтому любое антикоррупционное законодательство независимо от того, насколько оно является прогрессивным, эффективным и инновационным, со старта проигрывает в нашей стране логике экономического поведения представителей государственной вертикали.
| Лоббист — это профессия |
| В США с 1996 года действует Федеральный акт о раскрытии лоббистской деятельности, который предполагает четкую дефиницию понятия «лоббист». Таковым признается персона, имеющая многочисленные контакты с депутатами и чиновниками, использующая не менее 20% своего времени на деятельность по лоббированию решений. Любопытно, что установлена планка минимальной «зарплаты» такого лица: оно должно получать за свои услуги не менее пяти тысяч долларов за полгода. Отдельные лоббисты и лоббистские компании в обязательном порядке регистрируются у cекретаря офиса сената США по общественным записям и каждые полгода обязаны направлять в этот офис отчет о своей деятельности. Кроме того, в Америке еще с 1938 года действует Федеральный акт о регистрации иностранных агентов. Критерии для причисления лица или компании к категории «иностранный агент» следующие: • действует как представитель иностранного юридического лица; • участвует в политической деятельности на территории США, действуя в интересах своего иностранного клиента; • работает в качестве советника по связям с общественностью, рекламного агента, сотрудника информационной службы или политического консультанта; • осуществляет сбор или распределение денежных средств; • занимается представительством интересов своего иностранного клиента перед федеральным ведомством или чиновником США. Иностранный агент может действовать также от имени иностранного правительства или политической партии. В Соединенных Штатах такие лица обязаны зарегистрироваться в качестве иностранного агента и регулярно отчитываться о своей деятельности. |
Автор: Сергей Слободчук
Эксперт-Украина, №16 (389) 29 апреля 2013 г.
http://www.expert.ua/articles/8/0/11363/