Верховной Радой Украины 16 января 2020 года был принят в первом чтении проект “Закона о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр” № 2285-д. Однако значительная часть населения Украины выступает против легализации азартных игр. «Экономические Новости» попытались разобраться в вопросе актуальности и необходимости легализации игорного бизнеса на основании мнения экспертов.
Законопроектом № 2285-д предлагается разрешение игорной деятельности на территории Украины и введение регулирования рынка азартных игр. Также устанавливается перечень разрешенных видов деятельности в сфере азартных игр. В частности, разрешается осуществлять игорную деятельность в игорных заведениях казино и залах игровых автоматов, проводить азартные игры казино через сеть интернет, вести букмекерскую деятельность в специальных букмекерских пунктах и через сеть интернет, проводить лотереи и т.д. Законопроектом вводится лицензирование предпринимательской деятельности. Стоимость лицензий будет зависеть от расположения игорного заведения, вида деятельности и других факторов. К финансовому состоянию организаторов азартных игр устанавливаются специальные требования с целью обеспечения финансовой стабильности и гарантии выплат выигрышей. Планируется установить жесткий контроль над игорным оборудованием, которое должно соответствовать общепринятым международным стандартам.
Возраст игроков должен быть не менее 21 года, а организатор азартных игр должен создать все необходимые механизмы и принять превентивные меры для минимизации негативных последствий от участия в азартных играх физических лиц. В частности, должен быть создан механизм для борьбы с игровой зависимостью игроков. Также устанавливаются ограничения относительно территории проведения азартных игр и планируется ввести ограничения по рекламе. Партия “Слуга народа”, выступающая инициатором законопроекта, на инфографике представила основные проблемные аспекты ситуации с азартными играми в Украине и преимущества принятия закона.
Важно отметить, что законопроект предусматривает жесткие ограничения к заведениям и процессу организации игорного бизнеса в Украине. Казино можно открывать исключительно на территории пятизвездочных отелей с соответствующим номерным фондом и площадью учреждений. Для букмекерской деятельности вводятся специальные требования по игорному оборудованию и его сертификации, а для азартных игр казино в интернете предполагается обязательное использование сертифицированной онлайн системы и подключение к онлайн мониторингу, который должен функционировать в форме сайта в доменной зоне .UA и предоставлять возможность игрокам устанавливать ограничения расходов денег и времени.
Исполнительный директор Экономического дискуссионного клуба Олег Пендзин сообщает о важности легализации игорного бизнеса в Украине.
“Во-первых, хотелось бы увидеть окончательный вариант законопроекта о легализации. Во-вторых, естественно, легализация игорного бизнеса является положительным моментом . Но на сегодняшний день непонятно, в каком виде это будет осуществлено, поэтому я предложил бы подождать некоторое время, когда окончательно закон будет принят и подписан президентом”, – говорит Олег Пендзин в эксклюзивном комментарии “ЭН”.
Для организаторов азартных игр вводятся ограничения по количеству автоматов, устанавливать которые можно в размере до 40 000. Также предусмотрены строгие требования для залов игровых автоматов. Для лотерей предполагается наличие нескольких лицензий. В частности, планируется ввести лицензии на выпуск и проведение лотерей. Лицензия на проведение лотерей есть во многих европейских странах и функционирует с целью обеспечения развития рынка лотерей. По мнению авторов законопроекта, такой подход позволит привлечь к участию в конкурсе ведущие международные лотерейные компании, способствовать реализации общепринятых международных стандартов, увеличить объем инвестиций в экономику страны и т.д.
Контроль за деятельностью игорных заведений и регулирование в сфере азартных игр будет осуществляться специальным органом Кабинета Министров Украины – Комиссией по развитию и регулированию азартных игр. В обязанности комиссии будет входить лицензирование организаторов азартных игр, установление требований по сертификации игорного оборудования, ведение реестров, проведение электронных аукционов лицензий. Вводится система онлайн мониторинга, которая позволит осуществлять контроль за деятельностью организаторов азартных игр путем прямого получения данных от игорного оборудования, подключенного к специальной единой системе. Кабинет министров Украины подготовил инфографику, на которой подробно рассказал о цели, предпосылках, преимуществах и процедуре легализации игорного бизнеса в Украине.
В пояснительной записке к законопрооекту говорится, что азартные игры являются неотъемлемой частью цивилизации, и этой отрасли свойственны как доходность, так и общественная вредность. По мнению авторов законопроекта, запрет на игорный бизнес исчерпал себя, является неэффективным и не соответствует европейским тенденциям свободы предпринимательской деятельности. Последствиями запрета игорного бизнеса стали следующие негативные факторы: потеря доходов госбюджета в размере более 10 млрд гривен в год, уничтожение отрасли экономики, уменьшение количества рабочих мест, стремительное развитие теневого рынка без возможности государственного регулирования. Необходимость принятия законопроекта, по мнению авторов, также вызвана существующими евроинтеграционными процессами, которые обусловливают важность имплементации в национальное законодательство некоторых элементов европейских законодательных актов: развитие современных технологий; мировой опыт внедрения ограничений (например, механизм обеспечения социальной ответственности «концепция ответственной игры»); необходимость защиты игроков от произвола некоторых организаторов азартных игр; важность создания условий для правоохранительных органов относительно борьбы с недобросовестными операторами азартных игр, в частности с «матчами с фиксированным результатом» и важность внедрения на государственном уровне механизмов предотвращения возникновения и борьбы с игровой зависимостью.
Ведущий эксперт-политолог Александр Палий также акцентирует внимание на важности борьбы с игровой зависимостью и отмечает, что, возможно, есть какой-то смысл в чем-то скопировать организацию игорного бизнеса в США, где такой бизнес развит только на отдельных территориях.
Палий сообщает, что существуют разные точки зрения. “Одни эксперты говорят, что игорный бизнес необходимо легализовать, потому что должна быть свобода выбора и это даст деньги в государственный бюджет. Другая точка зрения состоит в том, что социальный вред от игорного бизнеса гораздо больше, чем экономическая польза. В действительности мы видим, что с игорным бизнесом связаны преступления, разрушаются семьи и т.д. Возможно, есть какой-то смысл в чем-то скопировать организацию игорного бизнеса в США, где такой бизнес развит только на отдельных территориях.
Там есть большое количество запретов. А по сути он работает исключительно на отдельных территориях. Однако в Америке также есть проблемы и много суицидальных трагедий. Таким образом, если в Украине азартные игры будут возможны только на территории пятизвездочных отелей и только не дальше, чем 3 км от школы, или только на отдельных локальных территориях, то теоретически это можно понять. Но вообще это все вредно, поскольку общества и социальных связей здесь нет”, – говорит Александр Палий в комментарии “ЭН”.
С целью борьбы с игровой зависимостью (лудоманией) в законопроекте № 2285-д установлены специальные требования к организации азартных игр. В частности, организаторы таких игр должны идентифицировать каждого игрока, обеспечивать невозможность участия в них лиц, самостоятельно подавших заявление об ограничении их участия, или лиц, у которых видна четко выраженная игровая зависимость. Авторами законопроекта предлагается введение ответственности организаторам бизнеса за невозможность обеспечения ими недопуска лиц, страдающих лудоманией, к игре. Организатор азартных игр будет обязан возместить таким лицам по их требованию или по требованию членов их семей десятикратный размер финансового вреда (проигрыша), причиненного в результате своей бездеятельности. Важно отметить, что физическое лицо может самостоятельно ограничить себя в участии в азартных играх на срок от шести месяцев до трех лет путем личного представления организатору азартных игр или Уполномоченному органу письменного заявления (заявление о самоограничении) с одновременным предъявлением документа, удостоверяющего его личность. Члены семьи первой степени родства или законные представители вправе ограничить участие лица в азартных играх путем подачи соответствующего заявления. Также законопроектом предусмотрена идентификация (верификация) игрока, которая должна проводиться при первом его посещении игорного заведения на основании оригинала документа, удостоверяющего личность, или других методов верификации, которые будут использоваться в соответствии с законодательством по защите персональных данных и правил организатора азартных игр.
Мнение населения
Опросы, проведенные различными аналитическими организациями, демонстрируют негативное отношение украинцев к легализации игорного бизнеса. Согласно данным опроса Киевского международного института социологии (КМИС), 56,1% респондентов не поддерживают легализацию игорного бизнеса в Украине.
В КМИС сообщили, что 49,7% опрошенных украинцев считают, что в условиях запрета азартных игр необходимо легализовать деятельность лотерей, а 22,1% респондентов выступили за легализацию букмекерской деятельности.
Глава Института публичной политики и консалтинга ИНПОЛИТ также подчеркивает невозможность легализации игорного бизнеса на территории Украины .
Сергей Быков сообщает, что “игорный бизнес легализовать нельзя, особенно, в том варианте, который предлагает сегодня власть. Поскольку они хотят запустить в Украине тот инструмент, который позволит забрать деньги у самых бедных украинцев. То, что они ставят цель получить 4 млрд дополнительных доходов в государственный бюджет, означает, что украинцы должны будут проиграть в казино, игровых автоматах и др. порядка 40 миллиардов. Это абсолютно вопиющие цифры, и паралельно с легализацией легких наркотиков это уничтожит украинскую нацию.
В самых бедных и недоразвитых странах можно увидеть на каждом углу игровые автоматы, аптеки и ломбарды. Это то, что можно было наблюдать на улицах наших родных городов, в частности Киева, Сум, Харькова, Житомира, Винницы до того момента, пока не приняли решение закрыть нелегальные игровые залы. Но это, опять-таки, временно, то есть до момента их тотальной легализации.
Тот законопроект, который лежит в парламенте, позволит в каждом квартале открыть залы игровых автоматов для того, чтобы людям не приходилось долго думать, куда отнести свои деньги и где их проиграть. Чтобы у каждого украинца, у каждого ребенка была возможность проиграть свои собственные деньги. А потом взять имущество из своей квартиры (телевизор, холодильник, микроволновку), отнести в ближайший ломбард и эти деньги снова проиграть в автоматах. То есть легализация игорного бизнеса является попыткой вымыть те гроши и копейки, которые еще остались у украинцев. Это абсолютно преступное действие, которое необходимо прекращать”, – говорит Сергей Быков в эксклюзивном комментарии “ЭН”.
Согласно опросу, проведенному социологической группой “Рейтинг”, 58% украинцев не поддерживают легализацию игорного бизнеса в Украине. Полностью поддерживают легализацию азартных игр только 11% респондентов, а за легализацию игорного бизнеса при условии создания специальных зон выступило 27% опрошенных .
По данным соцопроса, около половины опрошенных респондентов считают, что в Украине можно разрешить лотереи (48%), 24% украинцев выступили за легализацию деятельности букмекерских кантор, а 23% опрошенных выступают за легализацию казино.
Необходимо отметить, что результаты соцопроса, проведенного в октябре 2018 года, по сравнению с опросом, проведенным в марте 2017 годом, изменились несущественно. Количество украинцев, выступающих за легализацию деятельности букмекерских контор, уменьшилось на 1%. Численность респондентов, выступающих за легализацию казино и интернет-казино, увеличилась на 5% и 1% соответственно. В то же время на 10% сократилось количество украинцев, поддерживающих легализацию лотерей.
Зарубежный опыт
Игорный бизнес успешно функционирует в США, Германии, Великобритании, Канаде, Италии, Греции и многих других странах. Однако в каждой стране действуют специфические требования и инструменты госрегулирования азартных игр. Например, в США игорный бизнес легализован в 48 штатах, в которых есть разнообразные территориальные ограничения. В 11 штатах казино должны находиться за пределами города, в семи штатах залы игровых автоматов и казино можно открывать только на ипподромах, а еще в шести штатах — только на плавсредствах. В 23 штатах запрещено открывать игорные заведения за пределами индейских резерваций. А в штатах Нью-Джерси и Невада казино можно открывать только в Лас-Вегасе и Атлантик-Сити.
В других странах также существуют различные ограничения. В Австралии разрешено играть в азартные игры только в определенных казино. В Италии в азартные игры можно играть только в четырех казино. Во Франции казино и другие игорные заведения запрещается открывать в городах с численностью населения меньше 500 тыс. человек, а со времен правления Наполеона Бонапарта запрещено открывать казино на территории Парижа. В Великобритании казино и другие игорные заведения можно открывать только в 53 специально отведенных зонах, большинство из которых находятся в Центральной Англии. В Китае осуществление деятельности в сфере игорного бизнеса разрешено только в игровой зоне Макао.
Важно отметить, что за рубежом на тему эффективности легализации игорного бизнеса было проведено много исследований. В некоторых из них подчеркивается опасность запретов. Например, американский экономист Марк Торнтон писал, что после введения «сухого закона» в США употребление алкоголя впоследствии сильно увеличилось. Качество алкоголя упало вследствие отсутствия контроля за производством, преступность выросла, источник налоговых поступлений в госбюджет был уничтожен. Кроме того, запрет на употребление алкогольных напитков заставил многих любителей алкоголя переключиться на марихуану, кокаин, опиум и другие наркотические вещества.
Также в публикациях зарубежных исследователей и органов власти большое внимание уделено игровой зависимости (лудомании). В одном из отчетов Федеральной комиссии по контролю в области игорного бизнеса (Federal Gambling Commission) сообщается, что игроманы «читают больше газет и журналов, чем люди, не увлекающиеся азартными играми, смотрят меньше телевизор». Игроманы чаще посещают музеи, оперу, танцы, лекции, кино и больше занимаются активными видами спорта. Они чаще проводят время с родственниками и друзьями, принимают участие в общественной жизни. То есть, вместо привычного стереотипа о том, что игроманы изолируются от общества и друзей, получается, что игроман, наоборот, активно участвует в общественной жизни. Согласно информации, приведенной в отчете, существуют люди, которые играют так активно, что это наносит сильный вред им самим, их родственникам и знакомым. Однако, как говорится в отчете, действительно тяжелые случаи встречаются редко. Согласно анализу игроков в американском штате Коннектикут, уровень патологической игромании в период, когда в штате было открыто одно из самых больших казино в мире, нисколько не увеличился.
Политолог-международник Антон Кучухидзе приводит результаты экономического эффекта от функционирования игорного бизнеса в европейских странах в 2018 году. В Германии в госбюджет поступило 15,2 млрд долларов, а в игорном бизнесе было сконцентрировано около 200 тыс. рабочих мест. В Британии доход бюджета страны от деятельности игорной индустрии составил 19 млрд долл, а в сфере азартных игр было занято 102 тыс. человек. В Италии в госбюджет от казино поступило 21 млрд. долларов.
Перспективы запуска игорного бизнеса в Украине
По мнению многих аналитиков, в Украине игорный бизнес легализовать необходимо. Однако в той редакции закона, который был принят Верховной Радой за основу в первом чтении, легализовать игорный бизнес нельзя. Финансовый эксперт Алексей Кущ считает, что для запуска игорного бизнеса властям необходимо провести переговоры с крупнейшими девелоперами и обсудить с ними конкурентоспособную модель игорного бизнеса. Эксперт сообщает, что Япония и Испания поступали именно так. Кроме того, Украине необходимо определить факторы своей конкурентоспособности.
Эксперт Международного центра перспективных исследований Игорь Петренко подчеркивает необходимость введения переходного периода для создания системы мониторинга и эффективно функционирующего контролирующего органа. Он подчеркнул, что легализация игорного бизнеса во мних странах осуществлялась по мере организации контроля. Политический эксперт Владимир Воля сообщает, что нет необходимости размещать заведения игорного бизнеса в небольшом городе с невысокими доходами населения, а международный опыт показывает, что важным моментом является локализация игорного бизнеса.
Таким образом, важным моментом легализации игорного бизнеса в Украине является необходимость создания эффективной системы контроля. Кроме того, необходимо подчеркнуть, что все успешные практики функционирования игорного бизнеса реализовывались в развитых странах с высоким уровнем дохода населения. А учитывая уровень ВВП на душу населения (Украина занимает 111-е место из 185 стран) и уровень доходов украинцев, для легализации игорного бизнеса в стране важно ввести переходной период, в течение которого можно провести общественные слушания и консультации с основными акторами рынка по эффективному запуску игорной индустрии и защиты прав отечественных операторов игорного бизнеса.