Пытаясь распределить 50 млрд. грн. государственных гарантий, украинское правительство сознательно привлекает инвестиции под заведомо убыточные и «мертвые» проекты
Из года в год украинские депутаты закладывают в государственном бюджете сумму госгарантий, которыми имеет право распоряжаться Кабинет министров, утверждая механизм их распределения.
Фактически государственные гарантии не являются «живыми» деньгами. Это — удобный механизм для скрытой эмиссии. Заручившись поддержкой государства как самого теоретически надежного кредитора, государственные и частные структуры вправе привлекать финансирование под различные инфраструктурные, социальные и прочие проекты. По такому принципу, например, строились многие объекты к финальной части футбольного чемпионата Европы 2012 года, когда ответственный за подготовку «Укревроинфрапроект» получил от Кабмина гарантии на 5,2 млрд гривен.
Евро-2012 скрылось за историческим поворотом, однако планировать большие госгарантии министрам понравилось. В этом году сумма предусмотренных бюджетом гарантий оказалась равной намеченному бюджетному дефициту и составила 50 млрд гривен.
Распил на троих
Кабинет министров даже разработал концепцию-обоснование для использования таких кредитных средств. Каждое предложение концепции пока что наводит на одну мысль: бóльшая часть средств, выделенных под госгарантии, явно не будет потрачена эффективно. Документ изобилует витиеватостями, неточностями и недомолвками, словом, очень сырой. Его будет «допиливать» специальная группа, которая создается при правительстве, после чего Кабмин должен принять концепцию в окончательном виде. Случится это в ближайшие месяцы.
| Если до 2011 года закон о госбюджете обязывал лиц, получающих госгарантии, подать в Кабмин встречные гарантии банков или предоставить обеспечение, то теперь эта норма отсутствует |
Но даже тот вариант, который оказался в распоряжении «Эксперта», позволяет понять, кто первым поживится госгарантиями. Ключевыми реципиентами станут «Укравтодор», Государственное ипотечное учреждение (ГИУ), а также Государственное агентство по инвестициям и управлению нацпроектами.
И хотя пропорции, в которых эти структуры получат деньги, не указываются, вполне вероятно, что одну из наибольших квот получит «Укравтодор». Во-первых, печальное состояние украинских дорог после ушедшей зимы, несмотря на ведущийся на скорую руку ямочный ремонт, известно всем (см. «Асфальтоукрадчики»). Равно как и огромная сумма в 450 млрд гривен, необходимая на их капитальный ремонт, по подсчетам самих же ремонтников. Во-вторых, в 2012 году «Укравтодор» крепко подсел на гарантийную иглу — объем госгарантий составил 17,4 млрд гривен.
Значительно меньший объем средств получит ГИУ. Еще в феврале его глава Валентин Рыбачук сообщил, что в 2013 году ипотечное ведомство профинансирует ипотечные кредиты на сумму до 3,5 млрд гривен с учетом двух миллиардов, полученных от размещения гособлигаций в 2012 году. Соответственно, сумма гарантий не превысит полтора миллиарда. В прошлом году эта сумма составила около двух миллиардов гривен, хотя в 2012-м кредиты по программе ГИУ взяли 1,2 тыс. украинцев всего лишь на 294 млн гривен.
На самый лакомый кусок пирога может рассчитывать Госинвестнацпроект, сумма гарантий которому может составить ни много ни мало 30 млрд гривен. «Хотя к этой структуре больше всего вопросов по поводу того, как выделяются ей средства и реализовываются проекты», — отметил первый заместитель директора Национального института стратегических исследований Ярослав Жалило. Достаточно вспомнить скандал вокруг LNG-терминала по перекачке сжиженного газа. В ноябре 2012 года руководитель Госагентства Владислав Каськив подписал с испанской компанией Gas Natural SDG SA соглашение на реализацию этого проекта, хотя в итоге оказалось, что представитель компанииДжорди Бонвехи не имел полномочий на заключение такого документа (см. «Жидкий природный конфуз»).
Любопытно, что о проекте строительства черноморского терминала по приему сжиженного газа больше ничего не было слышно. А объявленные в ноябре тендеры на отбор подрядчиков по выполнению предпроектных и изыскательных работ, касающихся строительства терминала, в марте нынешнего года и вовсе были отменены. Так, СМИ распространили информацию, что госпредприятие «Национальный проект “LNG-терминал”» не смогло привлечь два кредита на общую сумму 221,946 млн гривен. Руководитель координационного совета этого нацпроекта Сергей Евтушенко пояснил ситуацию… ускорением реализации проекта «LNG-терминал». По его словам, первый этап проекта будет осуществляться за счет использования современной технологии морского базирования регазификационного завода (FSRU) в партнерстве с американской компанией Exelerate Energy. Такое решение, дескать, позволит обеспечить поставку газа на территорию Украины уже в 2014 году. А ранее оглашенный тендер был ориентирован на более долгий срок — не менее трех лет.
Добропорядочная форма
В целом программа предусматривает несколько путей привлечения ресурсов под госгарантии. Ключевые из них — банковские кредиты и выпуск облигаций. Кроме того, государственно-частное партнерство, гарантирование частных инвестиций, а также финансирование под госгарантии через «госпредприятие, находящееся в сфере управления Минфина».
Но если с первыми двумя видами финансирования всё относительно понятно, то для гарантирования частных инвестиций сами разработчики программы указывают на необходимость внести изменения в Хозяйственный кодекс и закон о госбюджете-2013. Что касается неведомого «госпредприятия в сфере Минфина», то под ним, очевидно, подразумевается Государственный банк развития, речь о создании которого ведется с начала года (см. «Второй национальный»). Его задача — кредитовать важные государственные проекты на льготных условиях за счет аккумулирования средств (например, посредством выпуска облигаций).
Как заявил в марте первый вице-премьер Сергей Арбузов, банк не будет учрежден с нуля. Его создадут на базе Украинского банка реконструкции и развития (УБРР), принадлежащего Государственному инновационному финансово-кредитному учреждению, а оно, в свою очередь, относится к сфере управления Государственного агентства по инвестициям и управлению нацпроектами. Причем 6 марта в парламенте появился проект поправок №2476 в закон о госбюджете на 2013 год, в котором предлагается сделать УБРР субъектом, имеющим право обеспечивать свои обязательства госгарантиями. Намерение предоставить этому банку право распоряжаться госгарантиями подтвердила и директор департамента долговой и международной финансовой политики Министерства финансов Галина Пахачук.
Паутина для «своих»
Получение госгарантий станет непростым процессом, поскольку он будет включать не менее десятка звеньев, принимающих решения. Презентуя в конце февраля программу на расширенном заседании Кабмина, глава Минфина Юрий Колобов объяснил, что распределением средств займется специально созданный финансово-кредитный совет (ФКС).
В его состав войдут Сергей Арбузов, руководящий состав Нацбанка, министерств финансов, доходов и сборов, экономического развития и торговли, промышленной политики, аграрной политики и продовольствия, регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, а также представители банков.
В свою очередь, ФКС будет рассматривать предложения специальной межведомственной рабочей группы, а Кабмин — принимать окончательное решение о выделении госгарантий. С одной стороны, скрупулезность отбора дает надежду на то, что деньги уйдут по назначению. Но с другой — такая сложность принятия решений будет значительно затягивать процесс отбора претендентов. Ведь трудно даже представить, сколько времени уйдет на то, чтобы каждый из участников процесса дал свое добро. Здесь и кроются ключевые коррупционные риски, и велика вероятность оседания средств, выделяемых под госгарантии, в «нужных» карманах.
Об этом красноречиво говорит схема, описывающая выделение госгарантий частным структурам. Так, претендент на госгарантию подает заявку в уполномоченный орган (например, в горсовет, являющийся одним из распорядителей средств), после чего тот направляет его в Минфин. Далее вопрос рассматривает Минэкономразвития, а затем Кабмин. После этого собирается специальная комиссия, куда входят представители упомянутых министерств, рассматривает пакет предложенных проектов и выбирает победителя, которому и достается право получения госгарантий.
Схема очень сильно смахивает на банальный тендер, где победу, как известно, в 99 случаях из ста одерживает не тот, кто предложил наилучшую схему реализации того или иного проекта, а тот, кто дал наибольший откат.
Один из самых вероятных вариантов дальнейшего развития событий — объявление ныне здравствующей компании банкротом, которая так и не успела реализовать взятые на себя обязательства. Прецеденты уже были. В 1992–1994 годах правительство массово выдавало госгарантии государственным заводам под кредиты банков, после чего предприятия оказывались неплатежеспособными, а их директора — очень богатыми людьми. Да и в относительно недалеком 2005 году Счетная палата заявила, что просроченная задолженность предприятий-заемщиков, привлекавших займы под государственные гарантии, составила десять миллиардов гривен. Причем многие из должников оказались неплатежеспособными. В 2007 году ГлавКРУ (сейчас — Государственная фининспекция) выявило нарушения на 145 млн гривен, связанные с привлечением «Укравтодором» кредитов под госгарантии. А в 2009-м Счетная палата заподозрила ГИУ в нецелевом использовании бюджетных средств, поскольку оно отказалось предоставить информацию о расходовании 1,18 млрд гривен, направленных на увеличение капитала учреждения, и трех миллиардов гривен, полученных под госгарантии.
В то, что выданные госгарантии в будущем окупятся, не верят даже сами разработчики концепции. Они изначально разделяют проекты на самоокупаемые и «все остальные» — социальные. Обычно речь идет о строительстве мусоросжигательных заводов, модернизации бюджетных учреждений, ремонте теплотрасс. «Сейчас реализация низкорентабельных проектов малоинтересна потенциальным инвесторам, а государство их финансировать собственными силами не может. Поэтому и остается надежда на частно-государственное партнерство», — говорит начальник сектора рыночных исследований Украинского кредитно-рейтингового агентства Виктор Шулик.
По «живым» проектам государство обязуется гарантировать полную или частичную компенсацию процентов по кредитам, привлекаемым под госгарантии, а также тело кредита. Во втором случае государство обязуется полностью вернуть как тело займа, так и проценты по нему. «Бóльшая часть проектов “Укравтодора” может подпадать под категорию малоприбыльных, или вовсе не приносящих прямых доходов, поэтому такие обязательства приходится погашать полностью из бюджета», — подчеркнул главный экономист отдела стратегического планирования Unicredit Bank Тантели Ратувухери.
Наивно полагать, что средства, полученные под госгарантии, будут дешевыми. Ведь если представить, что финансирование будет привлекаться посредством облигаций внутреннего государственного займа, то ставка по гривневым бумагам составит около 14%, валютным — восемь процентов. Соответственно, конечный получатель средств может рассчитывать минимум на такие же условия финансирования.
Даже если банки-фигуранты процесса будут получать рефинансирование от НБУ, с учетом маржи самих финучреждений ставка кредитования вряд ли опустится ниже 12–15% годовых.
«Госгарантии под кредитование частных проектов, если они предоставляются через прозрачный механизм, позволяют приблизить стоимость займа, под который гарантии даются, к стоимости государственного суверенного долга», — отметил генеральный директор рейтингового агентства «Кредит-Рейтинг» Андрей Шевченко. Разумеется, это не 20–25%, как по коммерческим кредитам. Но учитывая «социальную» направленность многих проектов, они не смогут генерировать прибыль, которая перекроет проценты по кредитам и позволит остаться в плюсе.
Скрытые мотивы
С точки зрения государственных финансов, 50 млрд гривен — внушительная сумма. Она составляет 14% доходов государственного бюджета и почти в полтора раза увеличивает объем гарантированного государственного долга, который на конец 2012 года составлял 116,5 млрд гривен. А если взять государственный долг в целом, то за счет госгарантий-2013 его сумма увеличивается почти на десять процентов (до 578 млрд гривен или 39% ВВП).
Но наиболее проблемным остается вопрос контроля целевого использования средств. Так, если до 2011 года закон о госбюджете обязывал лиц, получающих госгарантии, подать в Кабмин встречные гарантии банков или предоставить обеспечение, то сейчас эта норма отсутствует. А упомянутыми выше изменениями в госбюджет на 2013-й четко предложено дать правительству право освобождать главных распределителей средств под госгарантии от такого обеспечения. Иными словами, с них снимается любая ответственность за судьбу бюджетных денег.
Исключение составляют разве что проекты, которые реализуются совместно с международными финансовыми организациями, такими, как Европейский банк реконструкции и развития, Европейский инвестиционный банк, Международная финансовая корпорация. «По крайней мере, в таких случаях со стороны кредитора есть серьезный контроль над реализацией проектов. Причем эти организации требуют правительственные гарантии не для того, чтобы их использовать, а как дополнительный способ дисциплинировать украинскую сторону», — считает член Совета Национального банка Юрий Полунеев.
Вполне вероятно, что за глобальной программой распределения госгарантий кроется банальный план по скрытому финансированию бюджета, поскольку остатки на Едином казначейском счете то и дело падают ниже отметки в один миллиард гривен. «Нацбанк, вероятно, будет проводить рефинансирование избранных финучреждений, которые получили “благословение” на финансирование избранных проектов под госгарантии. Банки под средства, полученные от НБУ, будут приобретать облигации, выпущенные заемщиками-обладателями госгарантий, что, по сути, является эмиссией», — говорит глава одного из коммерческих банков, пожелавший остаться неназванным. Ну и, конечно, на массовом выписывании гарантийных расписок могут нагреть руки некоторые чиновники. В первую очередь это касается Госагентства по инвестициям и управлению нацпроектами, в распоряжении которого окажется львиная доля гарантий.
| Контроль и еще раз контроль! |
Галина Пахачук, директор департамента долговой и международной финансовой политики Министерства финансов Украины: — Если эту концепцию разобрать по косточкам, мы с вами поймем, что это совершенно новый подход, новые стандарты, принципы и методы отбора проектов. Например, в рамках распределения государственных гарантий они направлены в первую очередь на фундаментальное развитие — энергосбережение, импортозамещение и модернизацию автодорог. От самого старта и до сдачи объектов проекты будут сопровождаться банком. Частные структуры, вовлеченные в этот процесс, попадут под надзор Украинского банка реконструкции и развития. Этот контроль не даст использовать госгарантии не по назначению. На поддержку смогут претендовать только детально проработанные проекты, в которых будут четко определены задачи, цели и методы, а также источники ресурсов и их возврат, детальная информация о самоокупаемости проекта. Поэтому все заявления о том, что госгарантии будут получать все, кто угодно, и ни копейки из выделенных денег не вернется, слишком преувеличены. |
| Продукт студентов-двоечников |
Виктор Лисицкий, экономист, бывший правительственный секретарь: — Программа распределения госгарантий вызывает пока лишь одни вопросы. Если говорить о Госагентстве по инвестициям и управлению нацпроектами, то после скандала с LNG-терминалом я главе этой структуры Владиславу Каськиву, который за всё время работы не обнародовал ни одного отчета о деятельности агентства, не дал бы и копейки. Нацбанк и вовсе нельзя включать в эти проекты, поскольку центральные банки подобным никогда не занимаются, это не их вид деятельности. Максимум, что может НБУ — рефинансировать финучреждения, которые уже со своей стороны будут кредитовать те или иные проекты. Вся концепция выглядит как одна большая коррупционная схема, составленная студентом-первокурсником. Но ведь дальше, чтобы это всё заработало, нужно написать и внедрить массу документов. А вот с этим у правительства как раз хуже всего. |
| Украинский банк недоразвития |
Юрий Полунеев, член Совета НБУ, бывший член парламентского комитета по вопросам финансов и банковской деятельности, налоговой и таможенной политики: — Украинский банк реконструкции и развития (УБРР) — это институт, который должен иметь очень высокий рейтинг в финансовых мировых кругах. Поэтому его создание должно сопровождаться формированием наблюдательного совета, состоящего не только из назначенцев украинской власти, но и из представителей международного сообщества: банкиров и финансистов с именем. Кроме того, банк обязан иметь разработанные процедуры по предоставлению кредитов, по своей сути подобные тем, которые действуют в Европейском банке реконструкции и развития и отвечают наивысшим оценкам кредитных рисков, возвратности займов. Насколько система управления банком будет соответствовать международным стандартам, какими станут внутренние процедуры отбора проектов и выдачи кредитов, управление активами, пассивами, корпоративное управление — все эти вопросы без ответа. И если в основу работы УБРР не лягут принципы, предотвращающие наличие разного рода конфликтов и интересов, а также выдачу связанных кредитов, то доверие к нему со стороны иностранных инвесторов, несмотря на государственные гарантии, будет невысоким. А это означает, что стоимость заимствования окажется в итоге высокой, а схема выдачи кредитов под госгарантии — непрозрачной. |
Эксперт-Украина, №10(383) 18 марта 2013 г.