Обострение отношений между Президентом и премьером неизбежно приведет к желанию использовать механизм общенационального референдума для «продавливания» своей точки зрения. Нужен ли Украине сейчас Закон о референдуме? Об опасностях референдумов в нестабильных социально-политических условиях и необходимости использования данного механизма рассказывают эксперты, представляющие разные политические силы и независимые аналитики.
Рефрен дум
Что такое референдум? Это когда кто-то высказал какое-то предложение, а народ должен его поддержать либо отвергнуть. Очень редко этот кто-то — сам народ. Хотя во многих странах плебисцит можно инициировать путем сбора подписей граждан. Вот только вопрос не может прийти одновременно во все головы. Значит, народ все равно попросят рефреном повторить чью-то мысль.
В Украине в 2000 году тоже возникла мысль, которую разбили на четыре источника и четыре составные части референдума. Чуть меньше 85% голосов было отдано за наделение президента правом роспуска парламента, если тот в течение месяца не может создать большинство; по 89% поддержали отмену депутатской неприкосновенности и сокращение общего числа депутатов с 450 до 300, а около 82% избирателей высказались за создание двухпалатного парламента. При этом на референдум явилось три четверти (!) всех избирателей Украины. И где распущенные три сотни парламентариев из двух палат или хотя бы одного, к которому прикоснулись?
То же самое может быть с вопросом о вступлении в НАТО. Это подтверждает опыт соседей – достаточно вспомнить знаменитый ельцинский референдум с массовыми ответами «да-да-нет-да» (сами вопросы уже мало кто помнит) или же три лукашенковских всенародных голосования. При этом третий референдум внес поправку в основной закон Беларуси, утвержденный на втором референдуме. «Народ передумал», — резюмировал официальный Минск. Я уже не говорю о том, как у северных соседей считают бюллетени.
Гитлер тоже любил референдумы: в 1933 году немецкий народ массово проголосовал за выход страны из Лиги наций, годом позже разрешил совмещать посты канцлера, президента и фюрера, а в 1939-м — присоединить Мемель (Клайпеду). А еще говорят – народ не ошибается…
Во всех постсоветских странах любят приводить пример Швейцарии, где референдумы проводят помногу и ежегодно. Мне это напоминает такую же банальную ссылку на четыре государственных языка в этой стране. Но мало кто там был и видел, что в кантоне Женева все вывески лишь на французском, а в столице Берне – только на немецком. А общий швейцарский язык, скорее, английский.
Но 20 лет назад в Швейцарии проводили референдум о вступлении в ООН. Парламент и правительство были за, а народ сказал «нет». И стала страна членом ООН лишь в 2002-м, хотя задолго до этого разместила в Женеве европейскую штаб-квартиру этой главной всемирной организации и получала денежки от иностранных дипломатов. Теперь швейцарцы теми же темпами и референдумами вступают в Евросоюз – недавно вот решили присоединиться к Шенгенской зоне, а то туристы стали альпийское государство стороной объезжать. Наверное, экономика должна быть первична. Тогда и с политикой все в порядке, и народ уж точно не ошибется.
PRO
Референдумы будут актуальны
Юрий Ключковский, народный депутат фракции «Наша Украина», представитель президента в Верховной Раде
«Статья 5 Конституции Украины говорит о том, что народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти. Поэтому референдум — наиболее важная, наряду с выборами, форма осуществления непосредственной власти народом. Практика проведения референдумов в разных странах весьма различна. В Швейцарии, например, референдумы очень широко используются. В Великобритании, на родине представительской демократии, референдумы за всю историю проводились только дважды. В США референдумы широко практикуются на уровне штатов, но не проводятся на общенациональном уровне. Каким бы ни было отношение к референдумам, они явно необходимы.
Ныне действующий Закон УССР «О Всеукраинском национальном референдуме», принятый в 1991 г., архаичен. Он противоречит КУ, поскольку утверждает, что по народной инициативе референдум объявляет Президиум Верховного Совета, которого давно нет. В 2002 г. это право перешло к президенту, но оно ничем не урегулировано, кроме Конституции. Поэтому крайне необходимо принять новую законодательную базу. Кстати, усовершенствование законодательства о референдуме стало предметом серьезного изучения Европейской комиссией по вопросам верховенства права и демократии (Венецианская комиссия). Она приняла несколько рекомендационных документов относительно проведения референдумов. На мой взгляд, если мы стремимся в Европу, то должны не стоять в стороне от этих процессов, а активно включаться в дискуссии такого рода у себя на родине. Необходимо на уровне Верховной Рады прийти к общей идее о том, как будет выглядеть законодательство о референдуме и принять его, чтобы не повторить печальный опыт референдума 2000 г.
В числе главных моментов, которые нуждаются в тщательной проработке,— постановка вопроса о предмете референдума. Венецианская комиссия рассматривает три варианта постановки вопроса: первый — позитивное принятие текста, т.е. когда на референдум выносится текст нормативного акта, который нужно утвердить (например, Конституция, закон или статья закона). Второй — негативное принятие текста, когда нужно отменить какую-то норму. Под этим вариантом подразумевается форма народного вето. Эта форма, на мой взгляд, наиболее приемлема, ведь народу проще упразднить закон, который не нравится, нежели биться над текстом, который надо принять. Нормативный акт должен соответствовать Конституции, иначе его отклонит парламент, и потом опять нужно будет назначать референдум. Это сложная процедура, поэтому я сторонник того, чтобы ограничиться в новом законодательстве такой формой — народным вето. Это означает, что упразднение законодательных норм возможно по народной инициативе. Принятие же каких-то норм должно идти на референдум через Верховный Совет, который прорабатывает текст нормативного акта. Это гарантирует более высокий уровень юридического совершенства текста. Наконец, третий тип постановки вопроса, предложенный Венецианской комиссией, — принципиальный. Например, хотите ли вы, чтобы Украина вступила в НАТО?
Согласно вышеупомянутому закону 1991 г. решение народа имеет ту же юридическую силу, что и закон, принятый парламентом. Но парламент может вносить изменение в этот «народный» закон. Я бы ввел определенный срок, по истечении которого запрещается вносить изменения в такой закон.
Знаю, что боязнь обращения к народу всегда будет существовать. Но мне кажется, что оранжевая революция сильно изменила наш народ, причем, независимо от того, принимали люди участие в оранжевом майдане или в голубых демонстрациях. Майданы сильно повлияли на политическую и даже правовую сознательность граждан. Поэтому мне кажется, что референдумы будут актуальны. Но я против того, чтобы ими злоупотребляли в связи с угрозой плебисцитарной диктатуры, когда «через голову» Конституции политики «протягивают» свои решения. Классический пример этого видим в Беларуси, где Лукашенко посредством референдума закрепил за собой право на третий срок президентства».
CONTRA
Инструмент опулистов
Николай Козюбра, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой НаУКМА, судья КСУ в отставке
«Апелляция политиков к референдуму, который вроде бы дает возможность выяснить волю народа, нередко используется с целью уклонения представительских органов — парламентов — от ответственности за принятие решений по сложным, неоднозначно трактуемым в обществе вопросам. Обращение к «волеизъявлению народа» по поводу таких вопросов означает, по моему мнению, подмену профессионализма популизмом.
Но действительно ли результаты референдума должны восприниматься как выражение воли народа? На мой взгляд, серьезных оснований для этого нет. И не только потому, что количественные показатели участников референдума не отображают, как правило, народную волю. Ведь на результаты референдума огромное влияние оказывают такие факторы, как психология человеческих масс, которая формировалась в условиях тоталитарного общества (в силу чего праву граждан на выражение собственной воли далеко не всегда отвечает ответственность за сделанный выбор), манипуляции общественным мнением через СМИ, использование админресурса и т.д. Словом, получить нужный результат референдума в условиях современных PR-технологий не так и сложно.
Результаты референдума могут свидетельствовать главным образом о том, что за вынесенный на него вопрос или проект закона высказалось обычное среднестатистическое большинство народных масс. Об уровне подготовленности и эрудированности тех, кто легитимизирует решение, а следовательно о качестве этого решения, и говорить не приходится.
Сегодня надо бы более реалистично посмотреть на институт референдума с учетом нашего и зарубежного опыта. Опыт свидетельствует, что предмет референдума не может быть безграничным. Народовластие в целом и такая его форма как референдум должны осуществляться в пределах конституции. Это прямо фиксируется в конституциях ряда европейских государств. Определенные ограничения предмета референдума имеют место и в Конституции Украины. Согласно ст.74 КУ референдум не допускается относительно законопроектов по вопросам налогов, бюджета и амнистии. Как показывает конституционный опыт других стран, прежде всего европейских, перечень вопросов, по которым не могут проводиться референдумы, значительно шире. В частности, это вопросы прекращения или продления сроков пребывания на должности высших должностных лиц государства, полномочий парламента, вопросы чрезвычайного характера, которые требуют оперативного решения, выполнения международных обязательств государства, предоставления гражданства и т.д. Целесообразно, очевидно, расширить круг вопросов, не могущих быть предметом референдума, и в нашей Конституции.
На референдум могут выноситься вопросы, которые не требуют специальных знаний, а носят преимущественно морально-этический характер, ответы на них участники референдума могут дать на основе своего собственного жизненного опыта. В Италии, например, предметом референдума были вопросы разводов и абортов. Абсурдно выносить на референдум вопросы, ответы на которые требуют высокого профессионализма, а тем более, относительно которых отсутствует единая позиция даже среди профессионалов. Ярким примером такой абсурдности может служить вопрос, вынесенный на Всеукраинский референдум 2000 г.: «поддерживаете ли вы необходимость формирования двухпалатного парламента в Украине…». Вопрос, по которому продолжаются дискуссии среди специалистов до настоящего времени. Этот же референдум указал на сомнительность еще одного конституционного положения: о так называемой «референдной» народной инициативе относительно внесения изменений в КУ. Референдум 2000 г. подтвердил выводы Венецианской комиссии о том, что этой демократичной процедурой достаточно легко можно злоупотреблять в популистских целях или для достижения узкогрупповых интересов. Поэтому, очевидно, стоит отказаться от конституционной инициативы, заменив ее более эффективной народной законодательной инициативой, т.е. внесением по инициативе определенного количества граждан, которые имеют право голоса, законопроекта в Верховную Раду Украины».
Евгений Кушнарев, заместитель главы фракции ПР:
«На сегодняшний день у нас нет законодательства о проведении национальных и местных референдумов, которое позволило бы использовать этот основной инструмент прямой демократии. Мы столкнулись с тем, что отсутствие такого законодательства не позволяет нам вынести на референдум вопрос о НАТО. Все согласны, что народ должен решать, но, оказывается, ни президент не может инициировать этот вопрос, ни Верховная Рада. Конституция четко определяет вопросы, по которым они могут назначать референдум. Вопрос о НАТО — только по народной инициативе. Но инструмент народной инициативы всегда контролируется властью, и это не лучший способ проявления демократии».
«Я не вижу острых социальных проблем, достойных референдума»
Игорь Колиушко, советник президента, руководитель главной службы политики институционного развития секретариата президента:
«Закон «О всеукраинском и местном референдумах» был принят еще до принятия КУ, и большинство его положений не отвечают главному закону страны. Попытки принять новый закон о референдумах предпринимались неоднократно, но пока не увенчались успехом. Поэтому, конечно, любая попытка провести референдум в Украине всегда будет наталкиваться на дискуссии по поводу законности и конституционности такого референдума. Думаю, что утверждение о невозможности проведения референдума по НАТО скорее правда, нежели ложь. Потому что действующий закон сильно ограничивает предметы референдума. Но с другой стороны, мне кажется, уверенно ответить на этот вопрос (можно ли сейчас в Украине провести референдум по НАТО.— Ред.) трудно. Надо обращаться за толкованием в Конституционный суд или все-таки принимать закон.
Законы о референдумах нужны Украине. Очень острые дискуссии происходили относительно предмета референдума — что можно выносить на референдум, а что нельзя? Сейчас я не вижу острых социальных проблем, которые бы заставляли в ближайшие год-два поднимать вопрос о необходимости проведения референдума».
«Ящик Пандоры»
Андрей Ермолаев, директор Центра социальных исследований «София»:
«Референдум — самое последнее средство решения проблем национального масштаба. Потому, что несмотря на кажущийся демократизм референдум очень часто превращается в инструмент манипуляций. Не секрет, что на референдуме наиболее эффективным и адекватным является односложный вопрос, ответы на который являются очевидными. Не рациональными, а очевидными для общества, связанными с настроениями и сложившимися убеждениями. Поэтому попытка вынесения на референдум сложных рациональных проблем, для которых необходимо обоснование, с неизбежностью приводят к манипуляции общественным мнением. Не случайно достаточно распространена точка зрения, что практика референдумов, это практика тоталитарных систем.
Думаю, что сейчас не время для каких-либо референдумов, какой бы ни была острой проблема. Я думаю, что политики, не зная как решить острые вопросы собственными силами, просто злоупотребляют темой референдума, чтобы переложить ответственность за нерешенные проблемы на плечи общества, перенести политические конфликты в плоскость социальных конфликтов. Именно сейчас я называю референдум «ящиком Пандоры».