Внешняя политика Украины продолжает определяться параметрами "украинского кризиса", которые были заложены в 2014 году и начале 2015 года.
В течение 2016 года Украине, с одной стороны, удалось укрепить свои позиции в сфере национальной безопасности, а с другой – наше государство не смогло углубить отношения с ключевыми партнерами.
В 2017 году может осложниться международное положение Украины в связи с новой волной политических потрясений в ЕС и неопределенной внешней политикой США при президентстве Дональда Трампа. В свою очередь, Украина станет более уязвимой к давлению России, если Запад уменьшит поддержку Киеву в следующем году.
Минский процесс
В 2016 году Украина дошла до развилки Минского процесса, оказавшись перед непростой дилеммой: продолжать имплементацию политической части Минских соглашений под давлением внешних игроков или выйти из непопулярных положений этих соглашений под давлением общественности. Киев выбрал политику имитации выполнения Минских соглашений, которая позволила сбалансировать зависимость правительства от внешних и внутренних факторов, выиграть время и продлить санкции против России. Как следствие, в течение 2016 года не достигли никакого значительного прогресса в рамках Минского процесса. Тем временем война на Донбассе продолжает находиться в состоянии конфликта низкой интенсивности.
Прежде всего в 2016 году не было никаких сдвигов в выполнении политических положений Минских соглашений. В ходе берлинской встречи глав государств в октябре 2016 года и ряда встреч министров иностранных дел “нормандской четверки” чаще всего поднимались вопросы проведения выборов в ОРДЛО, введения полицейской миссии ОБСЕ на Донбасс и выработки “дорожной карты” Минского процесса. Участники “нормандского формата” не смогли согласовать “дорожную карту” в установленный срок (до 30 ноября 2016 года) из-за разного видения порядка выполнения политических и безопасностных положений Минских соглашений. В начале 2016 года украинская дипломатия выдвинула требование, согласно которому проведению выборов в ОРДЛО должно предшествовать размещение вооруженной полицейской миссии вдоль линии разграничения, неконтролируемого участка границы и на будущих избирательных участках. Однако, несмотря на предварительное согласие о полицейской миссии ОБСЕ, участники “нормандской четверки” не смогли договориться относительно мандата и географии этой миссии. Также давление русских, французских и немецких дипломатов не смогло убедить Украину принять закон о местных выборах в ОРДЛО до создания должной безопасной среды.
Подобно выборам в ОРДЛО, вопрос изменений к Конституции Украины и амнистии для пророссийских боевиков не поднимались на повестке дня в Киеве из-за отсутствия достаточной поддержки в парламенте и риска общественного гнева.
Зато были определенные достижения в сфере имплементации положений Минских соглашений в сфере безопасности по результатам периодических встреч Трехсторонней контактной группы. В частности, в сентябре 2016 года стороны договорились о разведении войск и техники в районах Золотого, Петровского и Станицы Луганской. При этом разведение уже завершилось в первых двух населенных пунктах. Кроме того, состоялся обмен нескольких украинских заложников, которые удерживались в российских местах лишения свободы или в плену ДНР/ЛНР, в том числе – Надежды Савченко, Юрия Солошенко и Геннадия Афанасьева. Однако в плену до сих пор находится большое количество граждан Украины, освобождению которых мешает позиция Москвы, которая привязывает обмен заложников к политическим уступкам со стороны Киева.
В следующем году Украине будет тяжелее выдержать давление России и Запада из-за изменений в международной обстановке, связанных с новым составом “нормандской четверки” в результате президентских выборов во Франции (Франсуа Олланд отказался баллотироваться на второй президентский срок) и парламентских выборов в Германии (Ангела Меркель может потерять должность канцлера).
Украинско-российские отношения
В 2016 году не было зафиксировано никаких предпосылок для смягчения украинско-российской конфронтации, вызванной аннексией Крыма и войной на Донбассе. Несмотря на сохранение дипломатических отношений, попытки поиска компромисса между Киевом и Москвой в основном велись в таких многосторонних форматах, как “нормандская четверка”, Трехсторонняя контактная группа, трехсторонние переговоры Украина – ЕС – Россия, а также путем индивидуальных контактов отдельных украинских политиков с кремлевской элитой.
Украине удалось вернуть проблему Крыма на международную повестку дня. Этому способствовали как усиление политических преследований российских властей на аннексированном полуострове (в частности, запрет деятельности Меджлиса), так и активизация украинской дипломатии. Милитаризация Крыма и нарушения прав человека на полуострове были отражены в резолюции Европейского Парламента, двух резолюциях Парламентской Ассамблеи Совета Европы, Докладе офиса прокурора Международного уголовного суда о ситуации в Украине и резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по ситуации с правами человека в Крыму, где Россия впервые названа оккупационной державой. Кроме того, усиленное внимание к ситуации в Крыму было обусловлено инцидентом в Армянске в августе 2016 года и выборами в Государственную Думу РФ в сентябре 2016 года, которые произошли на территории аннексированного полуострова.
В 2016 году были также приняты важные международные документы, касающиеся ситуации на Донбассе. Так, вышеупомянутые резолюции ПАСЕ и Доклад офиса прокурора МУС стали пока единственными многосторонними документами, где определено, что ситуация в восточной Украине имеет признаки международного вооруженного конфликта с участием России.
Украинско-российская вражда сказалась на внешнеэкономических отношениях Украины. Так, в 2016 году продолжилось сокращение объема торговли Украины как с Россией, так и со странами СНГ.
В 2017 году не исключаются трансформация украинско-российского конфликта из-за прихода Дональда Трампа в Белый дом, погружение ЕС во внутренние противоречия и возможные досрочные парламентские выборы в Украине.
Отношения Украина – ЕС
Украина рассчитывала воспользоваться в 2016 году основными преимуществами европейской интеграции, которые были достигнуты после 2014 года. Однако такие ожидания Украины не оправдались вследствие стечения двух обстоятельств – увеличение “усталости Европы от Украины” и беспрецедентного осложнения системного кризиса ЕС. Киев и Брюссель приблизились к грани кризиса доверия. Украине не хватает эффективного стимула со стороны ЕС, необходимого для продолжения реформ. В то же время Брюссель отвел отношениям с Киевом второстепенное значение из-за внутренних проблем в ЕС.
Прежде всего, так и не была завершена ратификация Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС из-за консультативного референдума в Нидерландах, на котором 61% избирателей проголосовали против ратификации этого соглашения. На саммите ЕС 10 декабря страны-члены согласились с замечаниями Нидерландов относительно содержания соглашения и приняли дополнительный документ, в котором излагается объяснение к соглашению.
На фоне стремительного падения объема двусторонней торговли на протяжении 2014-2015 годов украинская экономика пока не ощутила заметных результатов от запуска углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли (УВЗСТ), которая действует с 1 января 2016 года между Украиной и ЕС на взаимной основе. Во втором квартале 2016 года был зафиксирован первый с 2013 года рост объемов экспорта и импорта между Украиной и ЕС.
Хотя Украина выполнила все требования Плана действий по либерализации ЕС визового режима, включая запуск системы электронного декларирования, ЕС так и не утвердил безвизовый режим для украинских граждан. Из-за миграционных опасений отдельных государств-членов ЕС предоставление безвизового режима Украине поставили в зависимость от упрощения механизма временной приостановки безвизовых поездок.
В ноябре 2016 года в Брюсселе состоялся саммит Украина – ЕС, который принес скромные результаты с точки зрения европейских устремлений Киева. Украине удалось добиться финансовой помощи в общем размере €170 млн для реформы системы государственного управления, борьбы с коррупцией и укрепления верховенства права. Другим достижением саммита стало подписание Меморандума о взаимопонимании в области стратегического энергетического партнерства, в котором Украине отведена роль ключевого транзитного партнера. Зато саммит Украина-ЕС не зафиксировал никакого прогресса в вопросах завершения ратификации Соглашения об ассоциации и предоставления безвизового режима.
В 2017 году ожидается дальнейшее уменьшение интенсивности отношений Украины с ЕС, учитывая бурные политические тенденции в Европе: выход Великобритании из ЕС, выборы в Нидерландах, Франции, Германии, а также далеко идущие последствия итальянского референдума по конституционным изменениям, который состоялся в декабре 2016 года.
Украинско-американские отношения
Несмотря на второстепенную роль Украины среди приоритетов США, Вашингтон остается главным стратегическим партнером Киева в противодействии российской агрессии. Так, за время президентства Барака Обамы США не ставили под сомнение продолжение санкций против России. Кроме того, в течение 2016 года США предоставили военно-техническую помощь Украине в размере $335 млн, которая была направлена на тренировки украинских военнослужащих, нелетальное вооружение и консультативную поддержку в реформировании оборонной сферы. Также на территории Украины были проведены многонациональные военные учения Rapid Trident и Sea Breeze, в которых принимали участие государства-члены НАТО.
В то же время США еще с 2014 года дистанцировались от урегулирования конфликта на Донбассе, переложив ответственность за европейскую безопасность на Германию и Францию. Несмотря на это, “украинский кризис” находился на повестке дня двух российско-американских переговорных каналов – Лавров-Керри и Сурков-Нуланд.
Президентские выборы в США стали главным фактором неопределенности дальнейших украинско-американских отношений. Большая часть украинской политической элиты делала ставку на победу Хиллари Клинтон в противовес Дональду Трампу, которого в Киеве считали “пророссийским” кандидатом из-за ряда неоднозначных заявлений относительно событий вокруг Украины. В результате таких неосторожных просчетов Украине будет непросто выстраивать отношения с Администрацией Дональда Трампа.
Украина, как и весь мир, ждет первых шагов Дональда Трампа, чтобы узнать, насколько внешняя политика нового президента США будет отвечать его предвыборной программе. Администрация 45-го президента США вряд ли будет уделять больше внимания Украине, чем команда его предшественника. Как следствие, не исключается сокращение финансовой и военной помощи Украине со стороны США при президентстве Трампа. Возможность геополитического “заговора” Трампа с Владимиром Путиным также остается дискуссионным вопросом.
Евгений Ярошенко
