Принуждение Украины к выполнению Минских соглашений принесет только вред. США должны осознать опасность любой подобной политики.
Недавние масштабные военные действия России вокруг Украины оживили дискуссию о пресловутых Минских соглашениях, подписанных в 2014-2015 годах. На Западе всегда было много голосов, выступающих за усиление давления на Украину с целью заставить ее выполнять это неудачное соглашение, которые появляются всякий раз, когда Россия усиливает напряженность. Самуэль Чарап из Фонда Rand, например, недавно призвал США “подтолкнуть Киев к принятию мер по выполнению своих обязательств по Минску II”. Как информируют Экономические новости, об этом пишет The Center for European Policy Analysis.
Эта статья появилась, возможно, потому, что предполагается, что она отражает мнение некоторых чиновников администрации Байдена. Но она вызвала ожесточенные дебаты. Тем не менее, аргументы не столь однозначны, как предполагает Чарап. Выполнение положений Минска в отношении Украины не приведет к деэскалации напряженности и, по сути, создаст еще большую нестабильность в долгосрочной перспективе. Три примера показывают, что это именно так.
Во-первых, вся логика, лежащая в основе Минских соглашений, была основана на одном неверном предположении, что Россия каким-то образом согласится на полумеры и что Кремль будет удовлетворен, как выразился Чарап, “рычагом влияния на Украину, чтобы ограничить ее западную интеграцию”. Здесь кроется ключевая проблема Минского соглашения – а именно идея о том, что оно удовлетворяет российские амбиции. В то время как многие на Западе искренне считают Минск шагом к окончательному политическому урегулированию в Донбассе, Россия рассматривает его как первый шаг к восстановлению полного контроля над Украиной. Доказательства? Президент Владимир Путин никогда не скрывал своего стремления уничтожить украинский суверенитет, но, пожалуй, наиболее четко раскрыл свои цели в эссе от июля 2021 года, заявив, что “современная Украина – это полностью продукт советской эпохи. Мы хорошо знаем и помним, что она формировалась – в значительной части – на землях исторической России”.
Поэтому, хотя, как говорит Чарап, возможно, верно, что “донбасский конфликт всегда был средством достижения цели”, я не согласен с тем, что представляет собой эта самая цель. Так называемый особый статус Донбасса никогда не был предназначен для обороны, чтобы дать России право вето во внешней политике Украины. Напротив, он всегда был задуман как плацдарм для дальнейшей российской экспансии, чтобы вызвать эффект домино. Проще говоря, Москва ожидает, что после предоставления особого статуса Донецкой и Луганской областям, другие украинские регионы последуют ее примеру, и в итоге политическая система страны превратится в фактическую конфедерацию квази-суверенных княжеств, где центральное правительство Украины станет бессильным и неспособным противостоять контролю Кремля. Пока Запад был сосредоточен на кровопролитии в Донбассе, международное общественное мнение в основном не замечало конкретных шагов, предпринимаемых российскими доверенными лицами в Украине для продвижения особого статуса также для Харьковской, Днепропетровской и Запорожской областей. Эти попытки, к счастью, не увенчались успехом, поскольку украинским властям в конце концов удалось их пресечь.
Очевидно, можно спросить, зачем России это вообще нужно, учитывая, как справедливо отмечает Чарап, что на основании Минских соглашений Украина должна “предоставить конституционно гарантированный рычаг влияния российским боевикам, который Москва могла бы использовать для предотвращения полного перехода Киева на сторону Запада”. Однако Россия мало заинтересована в конституционной реформе в Украине, потому что она даже не признает примат силы закона. Кремль верит в закон силы. Нет другого способа объяснить, почему Россия начала агрессию против Украины в 2014 году, хотя последняя все еще была нейтральной страной. Наивно полагать, что любые конституционные поправки удовлетворят Кремль, который заинтересован в действиях (и танках) на местах.
Во-вторых, даже если предположить, что Россия действительно готова обуздать свои аппетиты в отношении Украины и придерживаться как буквы, так и духа Минских соглашений, в течение последних семи лет Москва постоянно демонстрировала отсутствие доброй воли в ответ на украинские уступки. Действительно, Украина предприняла несколько важных шагов по выполнению Минских соглашений, вопреки тому, что предполагает Чарап. Например, всего через несколько недель после подписания Минского соглашения-I, в конце августа 2014 года, парламент принял специальный закон, гарантирующий контролируемой Россией части Донецкой и Луганской областей дополнительные экономические, финансовые и культурные полномочия (Минск-I не включал положений о конституционной реформе, они появились только позже в Минске-II). Россия проигнорировала этот шаг Украины и еще больше повысила ставки, проведя собственные местные выборы в неподконтрольной части Донбасса.
Хуже того, в середине января 2015 года российские войска начали новое наступление на Донбассе и выдвинули дополнительные требования. Соглашение Минск-II, подписанное в феврале 2015 года, было, по словам Чарапа, “миром победителя, по сути, навязанным Россией Украине под дулом пистолета”. Тем не менее Минск-II используется в качестве отправной точки, так что можно привести аргумент, что соблюдение Украиной этого соглашения, “каким бы несовершенным оно ни было, может фактически привести к деэскалации со стороны России и оживить вялотекущий мирный процесс”. Однако история этого конфликта предельно ясна: украинские уступки ведут к дальнейшей российской эскалации. Сколько на самом деле стоит приверженность России переговорному процессу, хорошо показало заявление постоянного представителя России при ОБСЕ Александра Лукашевича, который в мае 2021 года публично заявил, что Минские соглашения не накладывают на Россию обязательств.
Гораздо больше можно возразить по поводу аргумента Чарапа, который говорит, что президент Владимир Зеленский, который вел кампанию за прекращение войны, “занял жесткую позицию”. Например, в 2020 году, когда Россия попыталась создать так называемый Консультативный совет, канцлеру Германии Ангеле Меркель пришлось его переубеждать. Между тем, признаки российской недоброжелательности множатся: несколько раз Россия срывала переговоры об обмене пленными, потому что Зеленский публично объявил это своим приоритетом. Горькая правда заключается в том, что Путин не оставляет украинским лидерам иного выбора, кроме как ужесточить свою позицию по отношению к России. Как ни смешно, президент Петр Порошенко усвоил тот же урок после того, как в 2014 году в ходе президентской кампании пообещал прекратить войну.
И наконец, в-третьих, даже если мы наивно полагаем, что Россия в конечном итоге ответит взаимностью, необходимо учитывать внутриполитический ландшафт Украины. Украинцы в целом не одобряют Минские соглашения, несмотря на часто повторяемые и необоснованные заявления о “преграде в лице националистического меньшинства”. Как показал недавний опрос Фонда демократических инициатив имени Илько Кучерива, “большинство украинской общественности одобряет силовой подход к России, используя сочетание дипломатических, политических и военных инструментов”.
Это находит поддержку большинства, в то время как 62% считают, что нежелание России вести искренние переговоры с Украиной является главным препятствием на пути к миру в Донбассе. Только 26% украинцев одобрили бы внесение изменений в конституцию страны для предоставления особого статуса удерживаемым Россией территориям в Донецке и Луганске, в то время как 59% отвергают такую возможность.
Поэтому очевидно, что призыв Чарапа оказать давление США на Украину, чтобы “продвинуть конституционные поправки в парламенте”, вызовет значительные политические потрясения в Украине и создаст риск свержения президента Зеленского. Те, кто интересуется Украиной, помнят, что в 2015 году попытка принять вышеупомянутые поправки вызвала кровавые столкновения у здания парламента, в результате которых погибли три бойца Национальной гвардии и более 130 человек, в основном из правоохранительных органов, получили ранения. Решения принимаются не в вакууме – давление на Украину с целью игнорирования воли ее граждан будет иметь серьезные последствия. Любой такой расклад будет нежизнеспособным и вызовет быструю обратную реакцию.
Итак, что же делать с Минскими соглашениями, если они не соответствуют цели? Как и Марк Галеотти (и многие другие), я считаю, что Минск следует признать мертвым и организовать новые переговоры между Украиной и Россией. Конечно, не стоит питать иллюзий. Это вряд ли произойдет в ближайшее время, потому что Россия считает – и не без оснований – что Запад в конце концов устанет от конфликта и сдастся (поэтому кремлевские пропагандисты так торжественно отреагировали на хаотичный уход Запада из Афганистана). Для Запада последствия очевидны: в урегулировании ситуации на Донбассе нет быстрых путей, а это означает, что российско-украинская война – это долгосрочная проблема.
Пока не откроется окно возможностей, необходимо выработать трансатлантический консенсус по Украине и России, который должен основываться на предпосылке отказа России в подчинении соседа. Это подразумевает усиление давления на Россию с целью повышения издержек ее политики против Украины и предотвращения дальнейших вторжений, а также более активные усилия по укреплению украинского государства, включая дальнейшую поддержку его обороноспособности. Россия не потеряет аппетит от желания проглотить всю Украину, но Запад может, по крайней мере, сделать так, чтобы она стала достаточно большой, чтобы стать несъедобной.