После шести лет дебатов и споров вокруг "Северного потока - 2" газопровод близок к физическому завершению.
Теперь “Газпром” хочет не просто завершить строительство, но и быстро получить все разрешения регулирующих органов Европейского союза (ЕС), чтобы затем ввести трубопровод в полную эксплуатацию. Учитывая, что эти разрешения содержатся главным образом в Газовой директиве ЕС 2009 года и поднимают ряд вопросов о том, как привести “Северный поток 2” в соответствие с директивой, этот процесс может занять некоторое время. В дополнение к любым решениям, которые будут приняты немецким регулятором и Европейской комиссией, вполне вероятно, что по крайней мере одно из государств-членов ЕС инициирует судебное оспаривание в судах ЕС. Как информируют Экономические новости, об этом пишет Atlantic Council.
В настоящее время существуют убедительные доказательства того, что “Газпром”, которому полностью принадлежит газопровод “Северный поток – 2”, попытается заставить власти ЕС и Германии выдать ему разрешение регулирующих органов. В этом году “Газпром” сократил поставки газа в Европу примерно на 20 процентов по сравнению с допандемическим уровнем. Это сокращение, в сочетании с другими временными факторами, такими как низкие запасы в хранилищах и повышенный спрос в Азии, привело к тому, что цены на газ в Европе взлетели до самых высоких цен в Европе за последние тринадцать лет. В то же время “Газпром” ограничил поставки на европейский рынок, а его руководители дали понять, что в случае полного разрешения на строительство газопровода “Северный поток – 2” газ будет свободно поступать на европейский континент.
Однако попытка “Газпрома” получить рычаги влияния крайне неразумна. Прежде всего, это облегчит противникам газопровода оспаривание его разрешения. Например, будет легче доказать, что Газпром, как владелец трубопровода, представляет риск для безопасности поставок в ЕС в соответствии со статьей 11 Газовой директивы. Во-вторых, если “Газпром” попытается заставить ЕС подорвать целостность собственного правового режима под экономическим давлением, это создаст угрозу, из-за которой у ЕС не останется иного выбора, кроме как противостоять ей. ЕС, прежде всего, основан на функционировании своего правового порядка, который подкреплен принципом единообразного применения законодательства ЕС. В-третьих, как и в случае с газовым кризисом 2009 года, эта попытка использовать российские поставки газа в политических целях, скорее всего, вызовет реакцию со стороны США и ЕС, направленную на повышение безопасности поставок в страны-члены ЕС, а также в соседние страны, такие как Украина. Более мудрым курсом действий для “Газпрома” было бы отступить от этой глупости и в ходе следующего раунда аукционов на поставку мощностей начать процесс бронирования дополнительных мощностей через европейские транзитные сети в Украине, по газопроводу “Ямал” и “Северному потоку 1”.
Реализация политики влияния
За последние несколько месяцев становилось все более очевидным, что традиционная схема продаж газа “Газпромом” на европейский рынок была умышленно свернута. Это очевидное изменение в деловой практике было подкреплено в июне, когда оператор украинской транспортной системы, выставил на аукцион на расположенной в Будапеште Региональной балансировочной платформе (РБП) 67 млн куб. м/сутки (млн куб. м/д) мощности с перерывами на июль. Несмотря на растущий спрос на сырьевые товары и, как следствие, рост цен на природный газ, “Газпром” не стремился бронировать эти мощности. Новость о том, что резервирование мощностей не было произведено, вызвала дальнейший скачок цен на природный газ.
Правда, здесь действуют и другие факторы. Необычайно долгая европейская зима истощила запасы газа на всем континенте. По мере того, как азиатские страны ослабляли ограничения COVID-19, а мировая экономика восстанавливалась, вес торговли сжиженным природным газом (СПГ) переместился из Европы в Азию. Кроме того, высокие европейские цены на углерод на уровне 50 евро за тонну увеличили спрос на газ по сравнению с углем для производства электроэнергии.
Когда Газпром сталкивается с растущим европейским спросом, его обычная реакция заключалась в том, чтобы закачивать больше газа на рынок, например, поставляя газ на спотовый рынок. Однако на этот раз Газпром этого не сделал. Он продолжил поставлять газ на рынок, но только в объемах, соответствующих его текущим долгосрочным контрактам на поставку. В результате Газпром поставляет на европейский рынок примерно на 20% меньше газа, чем до пандемии.
Можно утверждать, что оператор украинской системы транспортировки газа предлагает только транзитные мощности, а не постоянные мощности в украинской сети. Это менее привлекательно для клиента, который бронирует транзитные мощности, чем постоянные мощности, которые гарантируют транзит. Таким образом, аргумент заключается в том, что если бы были доступны постоянные мощности, Газпром был бы более готов предоставить дополнительные поставки. Однако ГТСО заявила, что готова предоставить постоянные мощности, если Газпром будет в этом заинтересован.
Намерения “Газпрома” и российского государства очевидны не только по их отклонению от традиционных схем продаж, но и по словам высокопоставленных чиновников. В мае Елена Бурмистрова, генеральный директор ООО “Газпром экспорт”, заявила, что “Газпром” “сможет покрыть дополнительный спрос с вводом в эксплуатацию “Северного потока-2”.
Еще более прямо, на Петербургском международном экономическом форуме в июне, президент Владимир Путин вмешался в дискуссию о подаче российского газа в украинскую транзитную сеть, спросив: “Вы думаете, мы обязаны всех кормить или как?”. Далее он сказал, что “все возможно, мы готовы к этому и хотим [будущего украинского транзита], но нам нужна добрая воля со стороны наших украинских партнеров”.
Затем он добавил, что Украина “должна тратить деньги не для того, чтобы содержать [свою] армию и направлять их на силовое решение проблемы Донбасса, а для того, чтобы улучшать экономику, [и] работать с людьми”.
Отклонение от традиционных схем продаж, отказ от дальнейших заказов через украинскую транзитную сеть, 20-процентное снижение обычного уровня продаж газа, заявления руководителей высшего звена и правительственных чиновников – все это указывает в одном направлении: потоки газа сокращаются для того, чтобы оказать давление на Германию и Европейский Союз с целью проталкивания “Северного потока – 2” через процесс сертификации.
Регуляторные сертификаты ЕС
Физическое завершение строительства газопровода не означает, что он может быть немедленно введен в эксплуатацию. Новые трубопроводы подчиняются ряду национальных и европейских законов, которые определяют, кто может владеть трубопроводом и как он должен эксплуатироваться. Ключевым законодательным актом является Газовая директива ЕС 2009 года, которая в результате поправок, принятых в мае 2019 года, теперь формально применяется и к импортным трубопроводам, таким как “Северный поток 2”.
Согласно поправкам к Газовой директиве от 2019 года, “Северный поток 2” как новый трубопровод должен быть разделен, то есть “Газпром” не может одновременно владеть трубопроводом и поставлять по нему газ, а доступ третьих сторон должен быть обеспечен. Это означает, что конкуренты “Газпрома”, такие как “Роснефть” и “Новатэк”, смогут продавать газ через “Северный поток 2”. Также должна быть обеспечена прозрачность цен на тарифы.
Однако Газпром выступает против разделения трубопроводов, прежде всего потому, что не хочет предоставлять конкурентам доступ к своей инфраструктуре. Газпром также будет противиться правилам прозрачности цен, поскольку информация о ценах может быть использована для дальнейшего пересмотра цен в существующих долгосрочных контрактах на поставку со многими другими европейскими клиентами.
Если Газпром хочет избежать этих обязательств по либерализации, он должен подать заявку на исключение в соответствии со Статьей 36 Газовой директивы. Однако в статье 36 четко указано, что исключение может быть предоставлено только в том случае, если инвестиции повышают конкуренцию в сфере газоснабжения и укрепляют безопасность поставок, а также исключение не должно наносить ущерб конкуренции или эффективному функционированию внутреннего рынка природного газа.
Как показывает опыт последних двух десятилетий, включающий в себя газопровод “Ямал”, “Северный поток 1” и “Турецкий поток 2”, новый газопровод не приведет к увеличению поставок.
Просто поставки газа будут перенаправлены из украинской трубопроводной сети на новый маршрут, финансируемый Россией. Этот исторический посыл подкрепляется практической реальностью: потоки газа через Украину составляют всего около 40 миллиардов кубометров (млрд куб. м) (по условиям транзитного соглашения от 2019 года), а мощность “Северного потока – 2” – 55 млрд куб. м. Опасность для дальнейшего функционирования украинской транзитной системы очевидна. Более того, без значительного потока природного газа украинская сеть не будет оставаться технически или финансово жизнеспособной и превратится в металлолом.
Таким образом, ввод в эксплуатацию “Северного потока – 2” с целью прекращения или значительного сокращения транзитной роли Украины в газоснабжении приведет к снижению безопасности поставок. В настоящее время у ЕС есть три различных маршрута выхода российского газа на рынок Северной и Центральной Европы: Северный поток 1, Ямал и украинский транзитный маршрут. С добавлением “Северного потока 2”, который на большей части своего пути следует по тому же маршруту, что и “Северный поток 1”, разнообразие маршрутов уменьшается. Вместо трех маршрутов у ЕС будет только “Северный поток 1″/”Северный поток 2” и Ямал, с которых можно будет отбирать газ.
Как следствие, с потерей украинской транзитной сети ЕС теряет значительный залог энергетической безопасности, обусловленный огромной мощностью украинской транзитной сети, которая насчитывает 146 млрд. куб. м трубопроводных мощностей и 32 млрд. куб. м мощностей для хранения. Такие мощности позволяют удовлетворять пиковый спрос, управлять нетипичными скачками поставок и поддерживать прерывистость возобновляемых источников энергии.
Последнее обстоятельство имеет особое значение, учитывая цели “Зеленого курса” ЕС и цель Комиссии ЕС по внедрению большего количества возобновляемых источников энергии на всем континенте. Это создаст большую потребность в дополнительных мощностях, которые может обеспечить украинская сеть.
Кроме того, трудно понять, каким образом “Северный поток – 2” может считаться конкурентным, поскольку он укрепляет и без того доминирующее положение “Газпрома” в Центральной и Восточной Европе. Он подрывает конкурентное воздействие перепродажи российского газа на рынках ЕС и Украины, поскольку подрывает украинский транзитный маршрут. В результате потери этого маршрута, в дополнение к подрыву соединительных линий между Западом и Востоком, конкурентам будет гораздо сложнее выйти на газовый рынок в регионе, что фактически приведет к разделению рынка Северо-Западной Европы и рынка Центральной и Восточной Европы.
Еще одной проблемой для “Северного потока – 2” является статья 11 Газовой директивы. В соответствии с ней до получения сертификата должна быть проведена оценка того, ставит ли предоставление сертификата под угрозу безопасность поставок ЕС и государств-членов (в данном случае Германии).
За последние три десятилетия “Газпром”, мягко говоря, создавал проблемы для энергетической безопасности европейских государств. Один из экспертов назвал около сорока политически мотивированных отключений российского газа в период с 1991 по 2004 год. В 2014-2015 годах Россия пыталась перекрыть поставки в Словакию, Венгрию и Польшу, чтобы предотвратить перепродажу законтрактованного российского газа Украине через реверсный поток.
Кроме того, в 2021 году “Газпром” действует вне своих традиционных схем продаж, сокращая поставки, чтобы заставить ЕС и его государства-члены согласиться на полное введение в эксплуатацию “Северного потока – 2”. Трудно утверждать, что Газпром не ставит под угрозу безопасность снабжения Германии и ЕС в целом, когда он отказывается поставлять больше газа на рынок, где потребительские цены резко возросли. Такая точка зрения на действия Газпрома подкрепляется заявлениями высокопоставленных представителей Газпрома и российских государственных чиновников, которые ясно дали понять, что после получения сертификата на “Северный поток – 2” газа будет предостаточно.
Возможности “Газпрома” избежать применения правил либерализации энергетического сектора ЕС недавно был нанесен еще один удар решением Европейского суда (CJEU) по делу C-848/19P Германии против Польши (OPAL). В этом деле CJEU высказал мнение, что принцип солидарности, содержащийся в статье 194(1) Договора о функционировании Европейского Союза, является юридически обязательным. Суд заявил, что дух солидарности между государствами-членами, упомянутый в этом положении, представляет собой конкретное отражение в области энергетики принципа солидарности, который сам по себе является одним из основополагающих принципов права ЕС. Следствием этого является то, что и статья 36, и статья 11 подпадают под действие принципа солидарности и должны толковаться в соответствии с этим положением. Необходимость принимать во внимание риски разнообразия поставок и маршрутов, а также другие негативные последствия для других стран-членов ЕС, еще больше затрудняет прохождение проекта через систему регулирования ЕС.
Таким образом, “Северный поток – 2”, скорее всего, будет иметь весьма проблематичный путь через режим разрешений ЕС по либерализации энергетики, и “Газпром” делает этот путь еще более проблематичным, пытаясь манипулировать поставками газа, чтобы обеспечить получение всех необходимых разрешений для эксплуатации трубопровода.
Создание проблем с доступом на рынок ЕС
Лучшим советом для “Газпрома” было бы воздержаться от использования своих поставок газа для оказания геополитического давления на Европейский Союз, что подорвет, а не расширит интересы “Газпрома” и его доступ на рынок ЕС.
Газпром и кремлевские чиновники, похоже, в корне не понимают, что ЕС основан на правовом порядке. Он может эффективно функционировать только на основе единообразного применения его правил на всей территории ЕС. Недавний пример этого можно увидеть в ходе непростых переговоров по Brexit. Брюссель поставил Лондон перед выбором: быть частью единого рынка и таможенного союза с полным применением правил ЕС или быть вне его и рассматриваться как третье государство. Он не потерпит особого соглашения, по которому Соединенное Королевство будет иметь доступ на рынок, но не будет обязано соблюдать правила доступа на рынок, встроенные в правовую систему ЕС. Точно так же ЕС будет яростно сопротивляться такой наглой атаке на свой правовой порядок, которую “Газпром” и Кремль затеяли с помощью своей операции “газовый рычаг”.
Даже если немецкий регулятор уступит российским интересам и даст добро на полноценную эксплуатацию газопровода, у Комиссии – хранительницы договоров – не останется иного выбора, кроме как противостоять, поддерживаемой многими государствами-членами и, в конечном счете, Судом ЕС.
Кремль намеренно запускает угрозу существования Европейского Союза, которая заставит институты ЕС и государства-члены решительно противостоять ей. В ходе этого конфликта работа и функционирование “Северного потока-2” и то, кто будет поставлять газ на европейский рынок, станут второстепенными вопросами по сравнению с вопросами поддержания правового порядка ЕС – всей основы, на которой он функционирует.
Помимо ожесточенного юридического сопротивления игре “Газпрома” с рычагами давления, для “Газпрома” существует также реальная опасность того, что в случае продолжения этой операции с ценовым рычагом государства-члены ЕС будут стремиться окончательно устранить свою зависимость от российского газа. Публичная готовность Кремля манипулировать поставками газа и направлять цену по спирали вверх для того, чтобы протащить свой любимый энергетический проект через юридический механизм ЕС, лишит Москву поддержки большинства ее оставшихся союзников.
Это также открывает перспективу действий ЕС при поддержке Соединенных Штатов, направленных на лишение “Газпрома” статуса основного поставщика в Центральной и Восточной Европе и ограничение объема газа, который страны ЕС в целом берут у “Газпрома”.
Для ЕС и США не составит труда совместно разработать двухстороннюю стратегию в области газа и возобновляемых источников энергии. Первая составляющая будет направлена на обеспечение Европы достаточными поставками газа от надежных поставщиков. Это предполагает строительство большего количества терминалов СПГ в портах, прилегающих к Балтийскому морю, дальнейшее расширение Балтийского трубопровода и реализацию плана “Инициативы трех морей” для трубопровода Север-Юг. Кроме того, необходимо создать достаточное количество межсистемных соединений через украинско-польскую границу, чтобы Украина могла снабжаться газом, а страны ЕС получили бы полный доступ к огромным газовым хранилищам Украины.
При более широком доступе к надежному газу стало бы возможным безопасное развертывание и расширение мощностей возобновляемых источников энергии в Центральной и Восточной Европе, особенно в Украине. По мере увеличения мощностей возобновляемых источников энергии, солнечная и ветровая энергия еще больше укрепят энергетическую безопасность региона, снижая зависимость от выработки энергии из источников российского газа. В то же время энергосети по всему региону могут быть модернизированы для максимального использования возобновляемых ресурсов.
Продолжение игры с рычагами давления – очень рискованная стратегия для “Газпрома”, поскольку она подрывает доверие к его продукции, стимулирует юридическое сопротивление и подталкивает страны-члены ЕС к поиску альтернатив российским поставкам. Газпрому следует прекратить и отказаться от использования рычагов, пока не стало слишком поздно.