От Афганистана до Венгрии существует путаница в понимании того, что означает союзничество и какие шаги Соединенные Штаты готовы предпринять в интересах тех, кого они считают своими союзниками. Эти вопросы требуют разрешения, поскольку Соединенные Штаты не могут допустить никаких сомнений в том, какие обязательства они готовы выполнять, особенно в условиях, когда великодержавные конкуренты готовы проверить любую двусмысленность позиции Америки.
На протяжении последних двух десятилетий на этих страницах я пытался донести мысль о важности четкости формулировок, особенно когда речь идет об обязательствах. Еще в 2003 году я беспокоился о том, что небрежное использование таких терминов, как партнер или союзник, “все больше запутывает политику, особенно когда они создают предположения или ожидания, которые затем не оправдываются”. Как информируют Экономические новости, об этом пишет The National Interest.
После действий России против Грузии (в 2008 году) и Украины (в 2014 году) я предупреждал об опасности размывания границы между союзником, имеющим подтвержденный Сенатом договор о взаимной обороне и конкретное планирование безопасности на случай непредвиденных обстоятельств, и “партнером”, получающим средства на помощь в обеспечении безопасности США и греющимся в президентских речах и необязательных резолюциях Конгресса, обещающих поддержку.
Обязательства имеют значение, поскольку надежность гарантий напрямую влияет на силу сдерживания, которую они оказывают на стратегические расчеты претендента. За последние семь лет мы видели, как Россия проверяла, в частности, в случае с Украиной, разрыв между риторическими обещаниями поддержки Киева и тем, что Соединенные Штаты на самом деле были готовы поставить на кон. Кроме того, способность США заставить других ключевых союзников принять свои риторические обязательства в качестве обязательных для них ослабла. Германия, преследуя свой собственный императив национальной безопасности – обеспечение беспрепятственного доступа к поставкам энергоносителей по цене и в количестве, позволяющем ее экономике оставаться конкурентоспособной (и, в свою очередь, тянуть за собой экономику стран-членов Европейского союза), успешно противостояла усилиям США остановить строительство газопровода Nord Stream II, который позволит направлять российский природный газ непосредственно в Германию, минуя транзитные государства, имеющие сложные отношения с Москвой. С точки зрения Германии, Украина является европейским партнером (именно поэтому Берлин предлагает использовать свои благие услуги, чтобы обеспечить продолжение транзита российских энергоносителей через украинскую территорию и инвестировать в модернизацию украинской энергетической инфраструктуры), но не союзником по договору, что означает, что Германия не считает себя обязанной в силу каких-либо формальных союзнических обязательств уделять приоритетное внимание украинским проблемам в рамках двусторонних отношений Германии и России.
Более того, поскольку Соединенные Штаты пытаются добиться консенсуса среди своих союзников по НАТО, чтобы расширить фокус альянса для рассмотрения китайского вызова, переговоры внутри альянса для укрепления способности Америки подтвердить приверженность своим формальным азиатским союзникам, начиная с Японии и Южной Кореи, имеют приоритет. Украина, как и Грузия до нее, получает неприятное напоминание о том, что, независимо от того, сколько членов Конгресса используют термин “союзник” для описания Украины, на самом деле во внешней политике США существует четкая, резкая и яркая разделительная линия между союзниками по договору и “всеми остальными”. Последние исследования также показывают, что “эксперты по внешней политике США считают договорные союзы наиболее важным типом отношений” и проводят различия между государствами с официальными договорными обязательствами и государствами, которые могут быть названы на трибуне Сената США союзниками, но не имеют никаких документов, подписанных под пунктирной линией.
Несколько лет назад, стремясь исправить этот недостаток, в Конгрессе было принято решение официально определить Украину как союзника США, не входящего в НАТО. Теоретически, это поставило бы Украину в один ряд с такими странами, как Израиль (еще одно государство, не имеющее официального союзнического договора с США). Однако, наблюдая за развитием событий в Афганистане, украинские политики могут пересмотреть ценность такого заявления. В конце концов, с большим шумом в 2012 году Афганистан был назван “основным союзником США, не входящим в НАТО”. Этот шаг, как заявила тогдашний государственный секретарь Хиллари Клинтон, представляет собой “мощную приверженность будущему Афганистана”, благодаря которой Кабул получит “ряд преимуществ”. В то время это заявление считалось значительным, учитывая, что такой статус по-прежнему не был предоставлен Украине и Грузии, а также даже не рассматривался в контексте стратегического диалога между Индией и США. Оно также, казалось, свидетельствовало о том, что Соединенные Штаты заинтересованы в успехе Афганистана как краеугольного камня американской мощи и влияния в регионе.
За последние две недели во всех обсуждениях того, что произойдет с правительством Афганистана после завершения вывода войск Соединенными Штатами, я не встретил ни одного обсуждения того, как играет роль статус Афганистана как официально определенного “союзника” Соединенных Штатов. Другими словами, процесс ослабления власти признанного правительства в Кабуле – а прогнозы о полном крахе звучат все чаще – обсуждается без какой-либо ссылки на его статус официально признанного союзника Соединенных Штатов.
В ретроспективе, присвоение Афганистану этого статуса девять лет назад не было стратегически обоснованным, учитывая проблемы, с которыми столкнулось афганское правительство, но отражало мнение, на которое указал Колин Дьюк, о том, что “все делается на словах” и “думается, что слова сами по себе являются самоисполнимыми” – что присвоение Афганистану статуса союзника каким-то образом либо закрепит публичную приверженность США афганской миссии, либо заставит самих афганцев изменить свое поведение. И все же, официальное объявление Афганистана союзником не овладело воображением американской общественности. Как показывают последние опросы Чикагского совета, около 70 процентов американцев поддерживают вывод американских войск – и эта поддержка не зависит от партийных пристрастий и фактически является одним из немногих вопросов, по которому согласны многие демократы, республиканцы и независимые.
Но это также говорит о том, что присвоение статуса союзника, не входящего в НАТО, который может быть сделан исполнительной властью, не подтверждается и не ратифицируется Конгрессом, а также официально не обязывает Соединенные Штаты к чему-либо, может стоить не так много. Более того, поскольку он не ратифицирован Сенатом, то в случае, если американская общественность не поддержит принятие мер, будет меньше сторонников. Наблюдая за событиями в Кабуле, правительство в Киеве, или Тбилиси, или Кишиневе задумалось бы, принесет ли получение даже статуса страны, не входящей в НАТО, большую пользу. Я предполагаю, что они все равно будут лоббировать такой статус, как из-за возможностей расширения партнерства в разработке и закупке современного военного оборудования, так и потому, что статус “не-НАТО” позволит утверждать, что “союзник” США опирается на фактическое обозначение американского правительства на официальном бланке, даже если оно не поднимается до уровня обязательств по взаимной обороне.
Но в то время как другие союзники, не входящие в НАТО, могут смотреть на судьбу кабульского правительства как на неприятное напоминание о том, что их статус партнеров Соединенных Штатов не столь далеко идущий, как они могли бы надеяться, в настоящее время наблюдается другая тенденция: страны, которые выполняют букву своих официальных союзнических обязательств, но проводят внутреннюю или внешнюю политику, противоречащую предпочтениям США, исключаются из рядов союзников США, по крайней мере, в общественном и элитном дискурсе. Я не хочу обсуждать специфику или достоинства каких-либо шагов, предпринятых в последние месяцы правительствами Турции, Венгрии или Польши, но по состоянию на август 2021 года все трое по-прежнему являлись официальными членами НАТО и выполняли условия своих оговоренных обязательств перед альянсом. В частности, Турция продолжает предоставлять свой персонал для различных миссий НАТО в рамках альянса. И все же братские узы альянса ослабевают из-за ощущения, что Анкара, Будапешт, а теперь и Варшава могут все больше расходиться с этикой других членов НАТО. Это говорит о более серьезной проблеме, которую должна решить НАТО: является ли она сообществом безопасности, ориентированным на борьбу с конкретными геополитическими угрозами, или ее цель – укрепление демократических ценностей? Когда я писал для этого журнала о семидесятой годовщине подписания Вашингтонского договора о создании Североатлантического альянса, я процитировал Ахмета Берата Конкара, тогдашнего главу парламентской ассамблеи НАТО в Турции, который отметил, что альянсу придется “примириться с этими расхождениями”.
От Афганистана до Венгрии существует путаница в понимании того, что означает альянс и какие шаги Соединенные Штаты готовы предпринять для тех, кого они считают своими союзниками. Эти вопросы требуют разрешения, поскольку Соединенные Штаты не могут допустить никаких сомнений в том, какие обязательства они готовы выполнять, особенно в условиях, когда великодержавные конкуренты готовы проверить любую двусмысленность в позиции Америки.