Верховна Рада в першому читанні підтримала за основу президентський законопроект про незаконне збагачення. У пояснювальній записці до законопроекту зазначається, що більшість українців (91%) вважають корупцію серйозною проблемою, а більше 60% - найбільшою перешкодою розвитку країни. На думку більше половини населення, дієвим підходом до боротьби з корупцією є невідворотність покарання за такий злочин.
Законопроект передбачає введення кримінальної відповідальності за незаконне збагачення осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також створення в країні інституту стягнення в дохід держави необґрунтованих активів цих осіб. Як говориться в пояснювальній записці до законопроекту, необхідність введення кримінальної відповідальності за незаконне збагачення пов’язана із зобов’язанням України перед Міжнародним Валютним Фондом по Меморандуму про взаємодію з МВФ від 22 квітня 2014 року і за статтею 20 Конвенції ООН проти корупції 2003 року, яка була ратифікована Верховною Радою України від 18 жовтня 2006 року. Крім того, необхідність відновлення кримінальної відповідальності пов’язана з рішенням Конституційного Суду України щодо визнання положень статті 3682 Кримінального кодексу України такими, що не відповідають Конституції України.
Що передбачає законопроект
Законопроектом регламентується доповнення Кримінального кодексу України положеннями, що вводять кримінальну відповідальність за придбання чиновником активів, вартість яких більш ніж на 15 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян перевищує її законні доходи. Законопроектом також пропонується наступне: створення інституту про визнання необгрунтованими активів і порядок їх стягнення в дохід держави; введення в законодавчу базу України положень, що стосуються підстави припинення права власності на активи державних чиновників; визначення видів активів, які можуть визнаватися необгрунтованими і межа вартості таких активів.
У справах про визнання необгрунтованими активів і їх відчуження в дохід держави позивач зобов’язаний привести в позові дані, що підтверджують зв’язок активів з чиновником і їх необгрунтованість, довести існування наявності різниці між їх вартістю і доходами державного службовця. Процедура доказів спростування необґрунтованості активів покладається на відповідача.
Необхідно відзначити, що позов за придбаними активами може пред’являтися в тому випадку, якщо різниця між вартістю активів і законними доходами чиновника в п’ятсот і більше разів перевищує розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на день набрання чинності зазначеного закону. Функції виявлення необгрунтованих активів і збору доказів їх необгрунтованість покладаються на Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру і Національне антикорупційне бюро України, а в деяких випадках – Генеральну прокуратуру України і Державне бюро розслідувань України. Розгляд справ про визнання необгрунтованими активів і їх стягнення в дохід держави буде ставитися до юрисдикції Вищого антикорупційного суду, що, в свою чергу, повинно стати гарантією неупередженого і прозорого розгляду таких справ.
Визначається, що стягнення в дохід держави активів, визнаних судом необгрунтованими або інших активів відповідача, які відповідають вартості необґрунтованих активів, здійснюється за процедурою, встановленою Законом України “Про виконавче провадження”. Крім того, після визнання необгрунтованими активів чиновників і їх стягнення в дохід держави пропонується звільнення зазначених осіб від займаних посад.
На думку Глави Інституту публічної політики та консалтингу Інпол Сергія Бикова, закон є одним із запобіжників, щоб політики і вищі державні службовці діяли в рамках закону.
Коли буде розроблений певний комплекс механізмів для підвищення політичної культури і підвищення професіоналізму в політиці, тоді ми зможемо говорити про те, що даний закон є одним із сегментів. Але це точно не панацея проти корупції і проти незаконного збагачення.
Трохи історії
Кримінальна відповідальність за незаконне збагачення вже була введена в 2015 році. Це був інструмент, який створювався в комплексі з іншими елементами антикорупційного механізму – створенням антикорупційних органів (САП, НАБУ) і введенням електронного декларування всіх держчиновників, суддів і депутатів. Декларантам необхідно було вказувати всі свої активи, включно з цінними речами і всі суми готівкою. Даний закон був унікальний тим, що вводив презумпцію винності – тобто чиновники повинні були самі доводити, що їхні активи придбані на офіційні доходи. А якщо цього не можна було довести, то вони могли стати підозрюваними у статті. На підставі порушення принципу презумпції невинуватості Констіуціонний суд і визнав цей закон неконституційним.
Виконавчий директор Економічного дискусійного клубу Олег Пендзин також підкреслює важливість дотримання конституційних норм і зазначає, що в Конституції чітко написано, що існує презумпція невинності.
І на підставі цієї норми було скасовано попередній варіант законопроекту про незаконне збагачення. Варіант закону, запропонований новою політичною силою, начебто формально усуває цю вимогу Конституційного суду. Зокрема, державний орган, уповноважений на контроль за доходами державних чиновників, на підставі їх електронної декларації порівнює доходи і витрати чиновників в звітний період. Значне перевищення витрат у порівнянні з доходами є підставою для початку процедури розгляду справ про незаконне збагачення. І тоді людині вже пропонується показати, звідки у нього доходи, пов’язані з цими досить великими покупками. Більш того, закон поширює дію цієї норми на майно, придбане за чотири роки до набрання чинності цим Законом чинності. Тобто він поширюється на все майно, яке було придбано, починаючи з кінця 2015 року.
Наскільки це все дасть можливість побороти корупцію? Самі тексти законів, якими б вони не були красивими, корупцію не перемагають. Корупцію може зупинити правильне правозастосування. З корупцією борються правоохоронні органи, справедливий, чесний і швидкий суд. У нас були хороші закони і в минулі роки. Однак чи багато на сьогоднішній момент є закінчених великих кримінальних справ проти корупціонерів-чиновників? Жодного. Тому мало мати хороші закони, потрібно їх ще кваліфіковано і якісно застосовувати. Подивимося, як вийде цього разу.
Виконавчий директор напрямку “міжнародна політика” Українського інституту аналізу та менеджменту політики Володимир Воля також підкреслює важливість процесуальної складової закону.
Для очищення політикуму і оздоровлення політичної еліти це одназначно позитивна норма.
Міжнародний досвід і практика
У 90-х роках через відсутність законодавчих норм, що офіційно регламентують боротьбу з хабарництвом і відмиванням грошей, корупція в деяких країнах досягала небачених масштабів. Для протидії корупціонізму в травні 1994 Рада міністрів Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) схвалила Рекомендацію Ради про хабарництво в міжнародних ділових операціях, в якій просила членів ОЕСР вжити конкретних заходів задля внесення відповідних норм в національні закони і податкові системи.
ОЕСР також регламентувала спеціальні вимоги до ведення державних закупівель, бухгалтерського обліку та звітності. У 1997 році всі члени організації підписали конвенцію про боротьбу з підкупом державних посадових осіб у міжнародних ділових операціях. Пізніше дана модель отримала розвиток в Конвенції ООН проти корупції 2003 р (UNCAC), а міжнародні фінансові інститути – Міжнародний валютний фонд і Світовий банк стали включати антикорупційні норми у свої програми з надання допомоги. На допомогу в боротьбі з корупцією прийшли і неурядові громадські організації, такі як Transparency International, TRACE International і багато інших. До основних міжнародних антикорупційних стандартів можна віднести двадцять керівних принципів для боротьби з корупцією (1997 р), Конвенцію про цивільну відповідальність за корупцію (1999 г), Конвенцію про кримінальну відповідальність за корупцію (1999 г), Конвенцію ООН проти корупції (2003 р) і т.д. Таким чином, прийняття законопроекту про введення кримінальної відповідальності за незаконне збагачення осіб, є важливим інструментом для боротьби з хабарництвом і корупцією.
На думку авторів законопроекту, створення інституту визнання необгрунтованими активів осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідатиме передовим світовим практикам по боротьбі з корупцією. Схожий інститут вже успішно працює в США, Великобританії, Канаді, Австралії, Албанії, Італії, Швейцарії, Словенії, Таїланді та інших країнах. Важливість інституту підкреслюється Директивою ЄС 2014/42 / EU “Про заморожування і конфіскацію засобів вчинення злочинів і доходів, отриманих злочинним способом”.
Відомий експерт Олександр Палій підкреслює важливість комплементації законопроекту з нормативними актами країн, які найбільш ефективно борються з корупцією.
Cуперечливі моменти законопроекту
На думку Комітету Верховної Ради з питань антикорупційної політики, через запровадження кримінальної відповідальності за придбання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, активів, вартість яких більш ніж на 15 000 гривень перевищує її законні доходи, може збільшитися чисельність засуджених в установах відбування покарань, що, в свою чергу, потребуватиме додаткових видатків державного бюджету на їх утримання. А в пояснювальній записці законопроекту зазначається, що прийняття цього законопроекту не потребує додаткових витрат з Державного бюджету України. Таким чином, за підсумками розгляду законопроекту Комітетом було прийнято наступне рішення: законопроект має непрямий вплив на показники бюджету, тобто він може привести до збільшення доходів державного бюджету в частині конфіскації необґрунтованих активів в залежності від практики застосування відповідної законодавчої ініціативи, а також до додаткових витрат державного бюджету на утримання осіб, засуджених за незаконне збагачення в разі виявлення відповідного порушення.
Крім того, в законопроекті є пункт, згідно з яким суд, розглядаючи антикорупційні справи, буде брати до уваги ту доказову базу сторін, яка здасться “більш переконливою”. При цьому немає положень про те, яким чином може збиратися доказова база.
У експертів також багато питань щодо справедливої оцінки незаконних активів. Чітко не прописано, що в них включати і як оцінювати. У проекті тільки сказано, що законними доходами можна вважати ті засоби, які отримав держчиновник за місцем роботи і з яких заплатив податки. Однак нічого не сказано про його особисті заощадження і доходи родичів. Крім того, до незаконних активів належить майно третіх осіб, які можуть бути пов’язані з “корупціонером”.
Заступник голови партії “Батьківщина” Сергій Власенко повідомив, що “з нашим рівнем роботи експертів, будь-який будинок в селі може бути оцінений в 14 млн і депутати в селі можуть стати корупціонерами, а сільські жителі, які з ними спілкуються, будуть третіми особами, які також підпадають під цей закон», – пояснив він. Власенко підкреслив, що в документі передбачається розкриття банківської і будь-який таємниці щодо будь-якої особи без рішення суду. Крім того, передбачається проведення суду про арешт майна без участі особи, майно якого арештовується.
Депутат від “Голосу” Олександра Устинова не схвалює збільшення порогу настання кримінальної відповідальності. “Підвищення суми, від якої настає кримінальна відповідальність за незаконне збагачення, в 15 разів – це фактична індульгенція для корупціонерів. Ті, хто крадуть державні гроші і беруть хабарі, будуть чудово розуміти, що максимальні незручності за перебування майна, незрозуміло за що купленого, – це цивільні позови”, – зазначила Олександра Устинова.
Таким чином, прийняття законопроекту є відповіддю на виклики сучасного суспільства. У законопроекті міститься багато суперечливих моментів і недоробок, які важливо обговорювати і допрацьовувати з представниками всіх гілок влади, бізнесом та громадськими організаціями.
