Министр юстиции рассказал «i» о своем взгляде на новое антикоррупционное законодательство
Высокопоставленные судьи из всех судебных вертикалей отмечают, что новое антикоррупционное законодательство, вступающее в силу с 1 января 2010 г., негативно отразится на работе судебной системы — вплоть до приостановки работы ряда судов.
Вопрос: Разработчики трех новых антикоррупционных законов отмечают, что итоговые варианты отличаются от изначальных приблизительно на 25%. Как это отразилось на качестве законов? Коррекция документов могла стать причиной того, что представители судейского корпуса сегодня возмущаются по поводу отдельных положений?
Ответ: Законопроекты были внесены в Раду президентом. В профильном парламентском комитете они прошли существенную доработку, редакция ряда статей была изменена. Таким образом, различия в первоначальных и принятых текстах законов действительно присутствуют. Естественно, парламентарии попытались адаптировать эти законы к отечественным правовым реалиям — с точки зрения перспектив их правоприменения. Это повлияло на документы и их качество. Тем не менее с профильным комитетом у нас состоялся ряд дискуссий. Не всегда это вело к улучшению качества законов, что весьма беспокоит судей.
Впрочем, возмущение вызывают не столько нормы законов, сколько их возможное расширенное либо двойственное толкование. Обеспокоенность судебного корпуса вызывает как раз понимание перспектив применения положений того или иного закона на практике. Не исключено, что практическое применение этих актов (в том числе имея в виду и судебную практику) приведет к внесению изменений для улучшения качества законов.
В первую очередь, речь о новых составах нарушений, нетипичных для правовой системы Украины и не устоявшихся в ней. Например, «торговля влиянием» — когда один госслужащий, используя свое положение, звонит другому госслужащему и просит осуществить некое действие в пользу отдельных лиц. На практике может возникнуть вопрос: а какого содержания этот звонок? Это обоснованная просьба или что-то еще? Должно пройти некоторое время, которое сформирует практику применения этих норм.
Одно следует отметить утвердительно: каждый госслужащий должен действовать в таких ситуациях с учетом статей 6, 19 Конституции. То есть на основании, в пределах и порядке, предусмотренных Конституцией и законами Украины, что исключает наличие коррупционных мотивов.
В: Новое антикоррупционное законодательство запрещает госоргану принимать помощь у физического или юридического лица. Но многие админсуды арендуют помещения у частных лиц и не платят за это рыночную цену.
О: Действительно, закон запрещает органам госвласти (но не государственным предприятиям) использовать пожертвования, благотворительные взносы и т.д. Это касается, в частности, использования помещений. Не вижу тут проблемы, в том числе в отношении судов. Помещения судов должны арендоваться не судами. Это недостаток сегодняшних реалий, когда суды в вопросах аренды помещений и при заключении других гражданско-правовых соглашений, по сути, выступают как субъекты хоздеятельности, а не как органы правосудия. Моя позиция как министра состоит в том, что во все хозяйственные правоотношения суды должны вступать исключительно через Государственную судебную администрацию. Иначе между арендодателем и судом может возникать конфликт интересов, если первый обратится с иском в этот же суд. Именно ГСА должна обеспечить суд помещениями для осуществления правосудия. Таким образом, это перестанет быть проблемой судов, их председателей и тем более судейского коллектива. И существующие сегодня договоры аренды должны быть заключены ГСА на общих основаниях, на которых осуществляются госзакупки.
Эта моя позиция уже реализована в ряде решений правительства, в том числе по поводу выделения помещений для судов. Речь, к примеру, о размещении Одесского апелляционного админсуда, апелляционного хозсуда Киева. Помещения были выделены не этим судам, а ГСА для размещения этих судов. Это тот случай, когда закон будет стимулировать внедрение в системе судебного администрирования легальных, понятных и прозрачных механизмов, которые создадут условия для отправления правосудия.
В: В этом случае на первый план выходит проблема денег. 96% бюджета ГСА в 2009 г. составили зарплата, социальные выплаты судьям и т.д. Есть информация, например, что арендодатель подал иск против Херсонского ОАС, пытаясь взыскать задолженность по аренде. Как быть админюстиции в этой ситуации, если, по данным ГСА, рыночная цена только за аренду помещений Днепропетровского ОАС составит 2 млн. грн. в год?
О: Функция правосудия возложена на государство и систему его органов. А раз так, то государство должно признать приоритетом и быть в состоянии обеспечить суды помещениями, которые были бы государственной собственностью с тем, чтобы не платить аренду по рыночной стоимости.
В: Но теория не соответствует практике.
О: Убежден, мы достигнем стандарта, когда государство будет само в состоянии обеспечить суды помещениями. Кстати, не обязательно за счет приобретения помещений на рынке, а и за счет выделения средств на капитальное строительство. И передачи судебной власти строений, подлежащих приватизации. Как в случае с выделением одного из админкорпусов Киевского мотоциклетного завода для размещения Апелляционного административного суда Киева. За счет этого будут сэкономлены государственные средства. Но даже если идут споры по поводу уплаты аренды и т.п., то ответчиком должен быть не суд, а ГСА, на балансе которой должны находиться помещения судов. Наша беседа, кстати, подталкивает к тому, что законом должна быть установлена специальная подсудность по делам, ответчиками по которым являются суды. Тем более что часть арендных договоров все еще заключена судами как юридическими лицами.
В любом случае, нужно не менять закон для того, чтобы он соответствовал реальности, а менять реальность, чтобы она соответствовала закону. Обеспокоенность судебного корпуса обоснованна. Но она должна быть трансформирована в необратимость именно такой государственной политики по обеспечению судов помещениями.
В: Вы — член правительства и прекрасно понимаете, что будет собой представлять госбюджет-2010. Сможет ли Кабмин до 1 января 2010 г. обеспечить суды помещениями государственной формы собственности или платить рыночную цену за их аренду? Или для судов стоит отсрочить вступление в силу нового антикоррупционного законодательства?
О: Действительно, примерно пятая часть судов могут иметь проблемы с помещениями. Тем не менее речь не идет о суммах, непосильных для госбюджета. За счет вступления в силу антикоррупционных законов мы сможем сэкономить как раз тот самый ресурс государственных средств, который полностью покроет дополнительные расходы государства на аренду помещений для судов. В том числе — в отдельных случаях, когда государство не способно одномоментно обеспечить суды помещениями, находящимися в его собственности. Отдельные договоры аренды тут не должны составлять проблему. Иное дело, что сама ГСА должна установить сроки — к примеру, три года — чтобы изъять помещения судов из коммерческой аренды. Это реальная задача.
В: Есть мнение, что с 1 января 2010 г. судьи и сотрудники суда, приобретающие для работы марки, конверты, картриджи для принтеров и использующие для работы свои собственные компьютеры, будут совершать коррупционные действия. В частности, об этом говорил судья ВСУ Михаил Грыцив. Разделяете ли вы эту точку зрения? Какой выход искать судам в условиях нехватки средств на отправление правосудия?
О: Действительно, антикоррупционные законы запрещают использовать органам государственной власти любые виды пожертвований. Но если судья покупает бумагу для суда, то здесь не будет коррупционных действий, поскольку судья не действует в интересах какого-то конкретного лица — он действует в интересах государственного органа. С другой стороны, мы должны вообще исключить благотворительность в судах. Ведь становление судебной системы и рыночной экономики в стране уже произошло. Это еще на заре формирования государственных институтов и в условиях экономического коллапса 90-х суды, по сути, получали помещения и оснащали их за счет благотворительных пожертвований. Тогда руководство судебной системы и правоохранительные органы закрывали на это глаза. Тем более что не было законов, которые бы это прямо запрещали. При отсутствии государственных ресурсов такая ситуация не пребывала в прямом конфликте с общественным порядком.
Подобного в нынешних условиях уже нет, поэтому государство должно обеспечивать надлежащее обеспечение судов. Тем более что новые антикоррупционные законы подразумевают совершенно иное. Речь о благотворительных взносах, которые могут иметь целью получение какой-то выгоды. Таким образом, ответственность наступает тогда, когда имеются такие противоправные мотивации.
В: Получается, что здесь проблема разного толкования одних и тех же норм закона.
О: Да. Это новые категории, новые дефиниции. Правоохранительные органы и суды должны будут сформировать надлежащую практику, которая бы соответствовала целям этих законов. А их цель — обезопасить общество от использования госорганов и должностных лиц в интересах, не имеющих ничего общего с выполнением государственных функций. Ведь не секрет, что многие стремятся получить назначение в системе государственной службы не для того, чтобы служить государству. Должность рассматривается как средство для получения неких преимуществ, выгод, привилегий. Антикоррупционные законы двигают нас к пониманию госслужбы как найма лица государством исключительно за зарплату. Не более и не менее.
В: Руководство силовых органов — СБУ, МВД, прокуратуры и т.д. — формируется сегодня зачастую по политическим признакам. Не будут ли силовики пользоваться возможностями двоякого трактования законов, собирать компромат на судей и в нужный момент использовать эти материалы для давления на них?
О: Законы предусматривают определенное качество поведения должностных лиц, применяющих эти законы: прежде всего сотрудников МВД, СБУ, прокуратуры. Кстати, в процентном отношении МВД получит наибольшие полномочия касательно преследований за коррупционные нарушения — приблизительно 70%. Законодатель исходит из презумпции честного поведения должностных лиц и применения ими законов. Тем не менее мы должны понимать, на каком уровне правовой и политической культуры находится общество. Важно, чтобы силовые органы проявили политическую непредубежденность и высокое правосознание.
Таким образом, названные вами угрозы присутствуют. Более того, я говорил о них и президенту — во время встречи главы государства с руководителями силовых и антикоррупционных органов. Нужно принять дополнительные меры организационного, разъяснительного, воспитательного, а возможно, и нормативного характера. Ответственность за злоупотребление правом должна быть неотвратимой. Иного пути у нас нет. Можем ли мы дожидаться, когда общество выйдет на нужный уровень развития, когда не будет правового нигилизма и низкой правовой культуры, и только тогда принимать законы?
В: Как быть с Академией судей Украины? Новые законы дают судьям возможность преподавать там только в нерабочее время, что, по мнению многих представителей судебной ветви власти, превратит Академию в вечернюю школу и поставит крест на ее существовании.
О: Известно, что государство нанимает судей и высоко оплачивает их работу. Также хорошо известно, что содержание работы судейского корпуса — отправление правосудия. Для повышения квалификации или переподготовки можно приглашать судей, например, в выходные дни. Это позволит надлежащим образом выполнять учебные программы. Лекцию судьи можно предусмотреть и по окончании рабочего дня, и в обеденный перерыв. Понимаю, что это жесткое правило.
В любом случае в озвученных вами рамках закон должен выполняться. Если судебная власть сделает акцент на этом вопросе и озвучит предостережения, тогда такая возможность должна быть предусмотрена законом. Тем более в случае, когда судьи работают в АСУ бесплатно и не используют свой статус для получения материальных благ или выгод. При применении закона это будет определяющим. Если нет намерения удовлетворить частный или корпоративный интерес окружения, близких, себя лично и т.д., то такая деятельность уже по определению общественно полезна.
Кстати, развитые страны, чьи традиции мы перенимаем, все это давно прошли. У них были такие же дискуссии. Рецепты по борьбе с коррупцией известны. И новые законы обобщают и используют этот опыт — все это взято не с потолка.
В: Кто, кроме судей, критикует новое антикоррупционное законодательство?
О: Думаю, критика будет звучать, особенно с приближением 1 января. Общий мотив понятен: нежелание подчиниться новым правилам общественного контроля. Законы касаются только тех, кто имеет властные или публичные полномочия. Замечу, что субъектами антикоррупционного контроля становятся также нотариусы, аудиторы, арбитражные управляющие и некоторые другие лица. Более того, законы дают возможность привлекать к ответственности и менеджмент компаний, если менеджер действует в интересах другого лица или другой компании. Мы готовы к предложениям и критическим оценкам этих законов. Но почва для их усовершенствования все же появится после обобщения практики применения этих актов.
В: Иными словами, сегодня уже не идет речь о внесении изменений в новое антикоррупционное законодательство до 1 января или о переносе даты его вступления в силу?
О: Об этом и не должна идти речь. Если переносить дату, возникнет вопрос — на какой срок? И уж тем более бессмысленно ставить ее в зависимость от политических событий. После президентских выборов может возникнуть вопрос о защите прав оппозиции. Защитим ее права — наступят парламентские выборы, где антикоррупционное законодательство вроде как можно будет использовать для давления. Это бесконечный процесс.
Возможно, отдельные правовые нормы можно изменить до 1 января 2010 г., если будет единое мнение ученых, парламентариев, юристов. Но нельзя менять заложенную в эти законы правовую доктрину. Прежде всего расширение круга лиц, попадающих под антикоррупционный контроль введения новых правил доступа к госслужбе (декларирование имущества и расходов, устранение конфликтов интересов, запрет принимать подарки, антикоррупционная экспертиза и др.). Очевидно, что сегодняшние механизмы неэффективны, иначе Украина не занимала бы 134-е место среди 180 стран (по выводам Международной общественной организации по противодействию коррупции Transparency International, 2008 г.).
На заседании правительства я рекомендовал коллегам внимательно прочитать эти законы. Это стоит сделать и широким слоям населения — менеджерам компаний и другим заинтересованным лицам. Законы опубликованы, вступили в силу, а их незнание не освобождает от ответственности.
Антикоррупционное законодательство
Необходимость изменения антикоррупционного законодательства возникла еще в 1999 г., после присоединения Украины к Уголовной конвенции о борьбе с коррупцией. А после того, как в 2003 г. был подписан дополнительный протокол к этой конвенции и Конвенция ООН против коррупции, разработка пакета антикоррупционных законов стала наиболее актуальным для отечественных властей заданием в сфере противодействия коррупции.
18 октября 2006 г. Рада ратифицировала наиболее важные конвенции Организации по противодействию коррупции, согласившись с обязательностью для нашего государства общепризнанных в цивилизованном мире антикоррупционных стандартов. При этом условием вступления в силу Уголовной конвенции о борьбе с коррупцией и Конвенции ООН против коррупции было внесение изменений в законы, регламентирующие ответственность за коррупционные деяния. Однако законопроекты «О внесении изменений в некоторые законодательные акты об ответственности за коррупционные правонарушения», «Об основах предотвращения и противодействия коррупции в Украине» и «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений» парламентарии отправили на повторное первое чтение.
В октябре 2008 г. комитет Рады по борьбе с организованной преступностью и коррупцией одобрил все три документа и вынес их на рассмотрение во втором чтении, а 11 июня 2009 г. парламент принял их в целом 314 голосами. Законы вступают в силу с 1 января 2010 г.
__________________
Николай Васильевич Онищук родился в 1957 г. в Житомирской обл. В 1982 г. с отличием окончил юрфак Киевского университета им. Т.Шевченко. Работал в Институте государства и права им. В.Корецкого НАНУ на должностях от младшего научного сотрудника до докторанта. 1987 г.— кандидат юридических наук. С 1993 г.— заслуженный юрист Украины. 1997 г.— замглавы, 2001 г.— глава Союза юристов Украины. Народный депутат IV-VI созывов. 2002-2006 гг.— первый зампредседателя комитета Рады по правовой политике. 2006-2007 гг. — первый замглавы комитета Рады по правосудию. В 2007 г. — глава Нацкомиссии по укреплению демократии и верховенству права. С 18 декабря 2007 г.— министр юстиции. Член Совета НБУ, президент Ассоциации плательщиков налогов Украины, вице-президент Мирового конгресса юристов, глава Киевской городской организации СЮУ. Награжден орденами «За заслуги». Автор более 140 научных работ, монографий, научных статей по вопросам права. Исследует проблемы конституционного права.