«Функции паразита»

Сегодня, 25 апреля, в Киеве начинается Всеукраинское собрание депутатов советов всех уровней. Центральный вопрос встречи — административно-территориальная реформа и усиление местного самоуправления в Украине. Накануне мероприятия вице-премьер-министр Роман Бессмертный рассказал «ЭИ» о перспективах и задачах территориального переустройства страны.

— Административно-территориальную реформу пытаются провести уже почти 10 лет, а воз и ныне там. В чем проблема?

 — Верховная Рада дважды принимала закон и дважды его ветировал бывший президент Леонид Кучма. Серьезно все началось с 1997 г., когда был разработан законопроект территориальной реформы. Потом следующая редакция, которую я представлял в парламенте, — над ней работала целая рабочая группа. Закончилось принятием законопроекта и еще одним вето. После этого я пошел заниматься выборами, и вот мы снова возвращаемся к административно-территориальной реформе.

 — Почему в таком случае г-н Кучма дважды применял вето?

 — Закон вызвал сильное неприятие со стороны местных элит. Пришлось бы ликвидировать некоторые административные единицы. Вот мест ные власти и хватались за любую возможность, за любой закон, за Конституцию, чтобы сохранить все как было. Сейчас ситуация несколько иная. Во-первых, Виктор Ющенко — не Кучма, и во-вторых, уровень доверия к центральной власти сейчас самый высокий за годы независимости, поэтому власти могут идти на реформы.

— Какой должна стать система административно-территориального устройства после завершения реформы?

 — В результате мы должны получить прежде всего абсолютно новую систему административного устройства с децентрализованной системой полномочий и ресурсов. — О децентрализации говорят много. Что лично Вы подразумеваете под этим?

— Большинство полномочий и ресурсов должно быть передано местному самоуправлению, решения будут приниматься на местах. Непосредственно в территориальной общине.

— Вы предлагаете ликвидировать райгосадминистрации. Кто же будет управлять на местах?

— Исполнительную власть будут реализовывать исполкомы местного самоуправления. Уникальность их в том, что такое самоуправление целостно само по себе и охватывает хозяйственно-административный комплекс каждой конкретной территории.

   Местное самоуправление состоит из общины, ее представительского органа — совета, исполнительного органа (сформированного советом) и, наконец, председателя. Предполагается, что в случае принятия административнотерриториальной реформы община будет напрямую избирать председателя, либо он будет избираться советом.    Территориальная община объединяет 5 тыс. граждан, из них приблизительно 4,5 тыс. — это избиратели, остальные — дети. Совет составят 50 человек, сформируют исполком и могут избрать председателя.

— Сколько райцентров Вы планируете ликвидировать в результате реформы? И что будет с теми из них, которые потеряют статус административного центра?

— Они будут нормальными населенными пунктами, нормальными общинами, и будут работать, как и работали. Разница в том, что если сегодня райцентр, например, Хмельник Винницкой области, концентрирует у себя практически все услуги, которые предоставляются гражданам, то после реформы те же услуги будут предоставляться в Лозне, Уланово etc. — непосредственно в территориальной общине. Сегодня в Хмельникском районе 30 советов, немногим больше 50 тыс. населения. Некоторые советы объединяют 200-300 граждан — им практически нечем управлять, у них нет ресурсов, они почти недееспособны. В результате административно-территориальной реформы все основные полномочия, в том числе финансовые ресурсы переходят на уровень территориальной общины.

   В результате там появляются деньги, новые рабочие места. Власть и полномочия будет перемещена из района в общины.

— И как будет выглядеть территориальное устройство после реформы?

— Будет около 4 тыс. общин, 250 районов и 24 области, Автономная Республика Крым, Киев и Севастополь. На областном уровне мы ничего не трогаем, по крайней мере пока. — Что ожидает крупные области, в частности, Донецкую, Днепропетровскую, Харьковскую, Львовскую? Они будут разукрупнены за счет создания регионов?

— Будут созданы городарегионы. В свою очередь, города-регионы, объединяющие до 750 тыс. населения, получат статус, равный областному центру, а по необходимым вопросам будут выходить сразу на Киев. В бюджетном отношении они будут самостоятельными.

   В территориальной структуре существует очень четкая субординация — есть государство, у него есть первый уровень территории — регион, второй уровень — район, третий уровень — община. Территориальное устройство не предполагает создания параллельных структур, оно носит вертикальный характер. Четко вертикальный.

   С точки зрения администрирования и бюджетного обеспечения выделяются города-районы и города-регионы. Полномочия, которые сейчас сконцентрированы в областном центре, будут переданы в города-регионы. Например, из Львова в Дрогобыч или из Донецка в Стаханов. Они получат такую же структуру предоставления услуг. Но областной центр как был центром области, так им и останется. При этом будут учитываться региональные особенности. Я не вижу особых проблем в том, чтобы центром Киевской области оставался Киев.

— Мэр Киева Александр Омельченко вообще предложил объединить Киев и Киевскую область. Насколько эта инициатива вписывается в вашу концепцию?

— Идея создания столичного округа далеко не нова, но для начала необходимо определиться с планами развития Киева и его территории, чтобы прекратить ту хаотичную застройку, которая ведется сейчас. Об объединении говорить пока рано, это дело длительной перспективы. На сегодняшний день существует несколько вариантов Киев ского столичного округа. Один предполагает развитие на северо-запад в сторону Житомира, а другой — в сторону Вышгорода. Прорабатывался вариант развития на Одессу. Столицу растягивают во все стороны. Чтобы решать этот вопрос, для начала нужно согласовать его с теми общинами, которые проживают на этой территории. Так как в первую очередь это вопрос земли и ее стоимости в Киеве и вокруг него.

— Что произойдет с облгос администрациями? Их разгонят или они останутся?

— Мы будем предлагать оставить их с полномочиями префектур — следить за соблюдением законодательства. Контроль над соблюдением прав человека, координация региональных представительств центральных органов власти и бюджетного выравнивания. При наличии в области 50 общин, скажем, в одних бюджет может перевыполняться, в других — возникает дефицит средств, и в этом случае глава обладминистрации обращается в Кабмин, там рассматривают проблему и предоставляют дотацию. Подобная формула используется во Франции. Вряд ли нам удастся сразу перевести все общины на самообеспечение. Глава администрации не будет распоряжаться средствами, он должен обращаться в правительство. Своего резервного фонда у него не будет.

   Особняком стоит вопрос контроля за госсобственностью. Кроме того, есть отдельные функции государства (например, мобилизация), которые — понятное дело — будут курироваться областной администрацией.

  Главная задача административной реформы — сделать территориальную общину полноправной структурой. Ключевые полномочия будут сосредоточены в городских и сельских общинах. В результате община города Киева в 3 млн. населения и община села Семакивка с четырьмя тысячами жителей — с точки зрения реализации и обеспечения прав — должны быть одинаковы. Здесь находятся все необходимые службы, начиная от ЖЭКа, отделения милиции, санитарного врача, ветврача, начальной школы, средней школы. В районе будет сосредоточено профессиональнотехническое образование.

— Как предполагается разделить полномочия между разными административными уровнями?

— Полномочия будут распределены. В этом плане между территориями будет четкая субординация. Такого беспорядка, как сейчас в Украине, нет ни в одной стране мира! Нет такого, чтобы на каждом шагу встречались накладки, перехлесты полномочий, «лоскутность» территории.

   Еще 20 лет назад в институте преподаватель по истории Древнего мира очень четко объяснил: существуют четыре признака государства. Границы и их упорядочивание — это первый признак государственности. Отсутствие границы — это наличие проблем в государстве. Второй признак — это тюрьмы, третий — налоги, и только четвертый — армия.

   По большому счету, первый признак государства — четкие административные границы — в Украине отсутствует.

— Подождите, ведь уже даже с Россией разграничили территорию. По крайней мере, на бумаге…

— Во-первых, еще не завершена делимитация, а демаркация вообще не проводилась. В этом отношении надо понимать, что издавна цари, вожди и даже племена прежде всего заботились о разграничении территории… Даже собака бегает и заборы метит. А мы до сего времени не додумались определить административные границы. За этим стоит очень много трагедий, потому что это не просто линии, это земля, полномочия, в конце концов, деньги.

— На 25-26 апреля запланировано собрание советов всех уровней, Вы надеетесь заручиться поддержкой?

— Собрание нужно для обмена точек зрения и позиций. Мы имеем дело с руководителями советов всех уровней. Их, как гвоздь, забитый шляпкой вниз в доску, вытянуть очень тяжело. Но мы попробуем. Я понимаю перепуг в глазах этих людей. У нас местное самоуправление сводили к уборке мусора. Я понимаю, насколько люди закомплексованы, но мы рассчитываем вытянуть их на открытый разговор: как жить дальше? Если сейчас в вопросе реформы местного самоуправления мы не сдвинемся с места, вчерашний день победит. Мы не сможем нормально развивать страну, о развитии инфраструктуры в регионах, об участии населения в управлении страной можно и не мечтать.

— В чем главная угроза для административной реформы?

— В существующей системе организации власти. Не случайно я считаю ключевой позицией административнотерриториальной реформы ликвидацию районных госадминистраций. Эта структура получила «функции паразита». У нее уже нет полномочий, но она еще существует. Поэтому она начинает искать себе занятие. И первое, чем она займется, это выборами, средствами массовой информации etc.

— Вы не боитесь полностью лишиться админресурса накануне парламентских выборов?

— В конце концов, избирать должны люди, граждане, а не районные администрации. И надо дать людям возможность сделать выбор. Хоть раз в жизни! Последние президентские выборы, по существу, были не выборами. Это революция! Пора прекращать издеваться над людьми, хватит кормить их тем, чего они не хотят есть. Ведь раньше происходило настоящее изнасилование общества.

— Вы прогнозируете введение территориальной реформы в силу до парламентских выборов 2006 г.?

— Возьмем для примера будущую Березнянскую общину в Винницкой области, где сейчас четыре совета. Если их переизбрать на местных выборах, захотят ли они реформироваться? Нет, конечно! Советы еще можно свести в один, а что делать с четырьмя председателями? Реформу необходимо однозначно проводить до выборов, и до этого момента необходимо перераспределить полномочия. Госбюджет будущего года должен перераспределить финансовые ресурсы на уровень территориальных общин. Иначе все застопорится надолго…

— Но ведь административно-территориальная реформа идет в связке с изменениями в Конституции по укреплению местного самоуправления (законопроект 3207-1). А пока он в Конституционном суде, политреформа вообще «подвисла»?

— Это вопрос ключевых игроков в государстве: Президента, парламента и Кабинета министров. Все можно сделать, если у элиты есть воля на политические решения. Если воли нет, не нужно говорить о европейской интеграции. Хотя, по большому счету, все упирается в состояние общества. Если оно намерено контролировать власть и влиять на принятие решений, надо идти на децентрализацию власти. Как на уровне центральных органов власти (в частности, усиливая парламент), так и на уровне административно-территориального устройства, усиливая местное самоуправление. У Виктора Ющенко воля есть — он четко заявляет, что реформы надо провести быстро. Надо реализовывать ожидания людей.

— Есть ли у Вас вера в успех этого предприятия?

— Если бы не было, я этим не занимался бы. Это можно сделать. Если мы хотим, чтобы люди у нас в стране жили хорошо, надо передавать власть на места. Если нет — так и будем барахтаться в проблемах. Ведь что произошло? Сначала мы затащили все полномочия и ресурсы в Киев, а потом удивляемся, когда в случае чего люди садятся на машины и едут в столицу под Администрацию Президента.