Главной задачей грузинского «десанта» реформаторов в украинской власти провозглашена борьба с коррупцией. Достигнут ли они в Украине того же впечатляющего результата, что и у себя на родине?
Об этом написала Дария Гайдай.
Сегодня Грузия занимает 50-е место из 175 в Индексе восприятия коррупции международной организации Transparency International, а 77% грузин считают антикоррупционную деятельность власти эффективной. Для сравнения, Украина по итогам 2014 года оказалась 142-м месте. Команде Михаила Саакашвили, члены которой сейчас активно обустраиваются в Киеве, удалось добиться, казалось, невозможного: радикально перестроить отношения между госслужащим и гражданами на основе тотального неприятия любых проявлений коррупции.
Приглашая грузинских реформаторов в правительство, правоохранительные органы, украинские руководители недвусмысленно дали понять, что намерены перенять грузинский опыт. Однако проблема в том, что мы хорошо знаем о результатах антикоррупционной политики Саакашвили, но плохо о том, что происходило за ее кулисами.
При ближайшем рассмотрении оказывается, что украинская стратегия борьбы с коррупцией имеет мало общего с грузинской времен Саакашвили. При этом, речь никоим образом не идет о том, что грузинский опыт неприменим в Украине, скорее о том, что ситуация в каждой стране уникальна, поэтому инструменты, которые принесли результат в одной стране, не обязательно сработают в другой. Зная о существующих различиях, мы не только убережем себя от разочарований, но и сможем избежать повторения грузинских ошибок.
Как было у них и как у нас …
1. Создание специальных институций и вопрос независимости
В Грузии до сих пор не существует специального независимого органа по борьбе с коррупцией, как и отдельного органа для разработки антикоррупционной политики. Созданный в 2008 году Антикоррупционный совет) для координации и мониторинга антикоррупционной деятельности ни под одно из этих определений не подходит.
Его структура, задачи и полномочия были определены в президентском указе, более того, президент единолично утверждал его членов. В 2013 году, когда вступили в силу конституционные поправки, призванные сбалансировать власть президента и правительства, право формирования состава Антикоррупционного совета и контроля над его деятельностью перешло от президента к правительству.
Совет не имеет ни собственного штата, ни бюджета, а его члены могут быть отозваны правительством в любое время. Роль секретариата Антикоррупционного совета выполняет аналитический департамент Министерства юстиции Грузии, где работают всего 16 человек, а возглавляет Совет – министр юстиции.
По своим функциям грузинский Антикоррупционный совет является неким аналогом украинского Национального агентства по противодействию коррупции, создание которого предусмотрено в законе «О предотвращении коррупции» от 14 октября 2014 года, однако последний имеет более широкие полномочия.
Так, Национальное агентство должно обеспечивать не только формирование и мониторинг государственной антикоррупционной политики, но и ее реализацию (например, оно будет заниматься проверкой деклараций чиновников). Специального органа для выявления и расследования коррупционных преступлений на высшем уровне, аналога украинского Антикоррупционного бюро, в Грузии нет. Расследованием подобных преступлений там занимаются органы прокуратуры.
По сути, команда Саакашвили при отсутствии мощной оппозиции в парламенте сосредоточила в своих руках все рычаги влияния на процесс. Даже представители гражданского общества – независимые эксперты, правозащитники – были исключены из процесса обсуждения и принятия решений. Однако именно такого сценария больше всего опасаются украинские эксперты, общественные активисты и часть народных депутатов, считая залогом эффективности деятельности Национального агентства по противодействию коррупции и Антикоррупционного бюро их независимость – финансовую и политическую.
Второй важный момент: борьба с коррупцией не может быть сферой деятельностьи только каких-то определенных органов. Отсутствие специальных органов не помешало успехам Грузии на антикоррупционном фронте, потому что к борьбе с коррупцией были привлечены все государственные органы. Каждый министр индивидуально отчитывался о борьбе с коррупцией в его министерстве. Грузинские чиновники не ждали на появление специально уполномоченного органа, который наведет порядок в зоне их ответственности, в то время, как их украинские коллеги, похоже, рассчитывают именно на это.
2. Антикоррупционная стратегия
В Грузии борьба с коррупцией имела хаотичный характер. Не считая коррупцию отдельной специфичной проблемой, грузинские власти долгое время не считали необходимым разрабатывать единую антикорупционную политику. Очистка органов государственной власти, полиции и судов от коррупции рассматривалась как часть и одновременно результат коренного реформирования этих органов через упрощение процедур и радикальное обновление их персонального состава. В то же время, Генеральная прокуратура Грузии возбудила десятки резонансных дел относительно отдельных коррупционеров.
Лишь под давлением общественности и международных организаций, грузинские власти в 2005 году сделали первые шаги в формулировании некого стратегического видения своей антикоррупционной деятельности. Документ должны были разработать представители власти и общественности, но совместной роботы не получилось – Антикоррупционную стратегию подготовили в Национальном совете по безопасности без публичных обсуждений.
Лишь в 2010 грузинские общественные организации получили возможность ознакомиться с черновым вариантом новой Стратегии и внести свои предложения. Однако, как и предыдущий, этот документ не содержал положений по обеспечению участия общественности в реализации и оценке антикоррупционных реформ, как и основательного анализа причин и видов коррупции в приоритетных секторах. Поспешность, с которой действовала грузинская власть в сфере борьбы с коррупцией, неоднократно подвергалась критике со стороны грузинских экспертов, которые требовали сделать этот процесс более прозрачным и понятным для широкой общественности.
В Украине особых проблем с формулирование Антикоррупционной стратегии не было. Проголосовав за этот документ в октябре 2014 года, народные депутаты уверяли, что она качественно отличается от предыдущего варианта, в частности, в ней предусмотрены индикаторы успешности и механизмы контроля. Но Стратегия является общим политическим документом, а потому для ее успешной реализации необходим подробный план действий с четкими временными рамками. Согласно закону “О предотвращении коррупции”, Антикоррупционная стратегия реализуется путем выполнения государственной программы, которая разрабатывается Национальным агентством и утверждается Кабинетом Министров Украины. Поскольку коалиция намерена приступить к созданию Нацагентства лишь во втором квартале 2015 года, то программа появится в лучшем случае осенью. Напомним, в Грузии план действий разрабатывался и утверждался параллельно со Стратегией.
Разница между грузинской и украинской властью заключается в том, что первой не хватало институционального базиса, стратегического видения и коммуникации с общественностью, однако у нее было то, что принято называть «политической волей» – желание достигать видимых и быстрых результатов. Подобный авторитаризм помог добиться ощутимых результатов в относительно короткие сроки, однако расплатой стали акции протеста и в конце концов сокрушительный проигрыш на парламентских выборах. В свою очередь, украинские власти сосредоточили всю энергию на процессе создания и обсуждения эффективного механизма борьбы с коррупцией, вместо того, чтобы действовать. Подобное промедление и нерешительность может привести украинских политиков к такому же финалу, какой был у их грузинских коллег.
Разная социально-политическая реальность
Теперь рассмотрим причины расхождений во взглядах украинских и грузинских борцов с коррупцией. Украинские реформы проводятся при совершенно ином общественном и политическом климате, чем грузинские, – игнорировать эти различия просто невозможно. Борьба с коррупцией является одним из главных требований украинцев к новому руководству страны. На фоне резкого ухудшения экономической ситуации в стране население становится все более чувствительным к фактам коррупционных деяний, а отсутствие резонансных дел против бывших и действующих чиновников вызывает настоящее возмущение у населения. Опрос КМИС в декабре 2014 года показал уровень этого негодования: больше трети граждан Украины лучшим способом борьбы с коррупцией называют расстрел (как в Китае).
Однако следует подчеркнуть, что желание украинцев увидеть за решеткой высокопоставленных чиновников рискует превратить борьбу с коррупцией в популистскую кампанию власти для получения электоральных баллов. Преследование высокопоставленных коррупционеров не должно стать заменой радикального реформирования и обновления всего госаппарата. Важный урок, который дает нам грузинский опыт, заключается в том, что искоренение коррупции – это не просто наказание виновных, это устранение условий, способствующих коррупционной деятельности. Например, через введение электронных систем и минимизацию непосредственного контакта между гражданами и госчиновником.
Второе важное различие между Грузией и Украиной – уровень доверия к власти. Требования украинских экспертов и активистов обеспечить гарантии политической и финансовой независимости Антикоррупционного бюро, как и поддержка рядовыми украинцами назначения иностранцев на высшие должности, – результат недоверия и разочарования в своих политиках. Согласно данным социологов, почти половина граждан Украины (45,8%) поддерживает приглашение иностранных специалистов в украинское правительство.
На сегодняшний день ни президент, ни премьер не имеет того уровня доверия общества, тем более в вопросах борьбы с коррупцией, который позволил бы ему сосредоточить в своих руках руководство над всем процессом, как это сделал в свое время Саакашвили. С этим тесно связано третье отличие между Грузией и Украиной – наличие у последней мощного гражданского общества. Украинская власть не может позволить себе игнорировать его предложения и ограничивать его участие в процессе, как это делалось в Грузии..
Таким образом, требование к власти демонстрировать большее стремление в борьбе с коррупцией трансформировалось в требование максимально отмежеваться от процесса и передать руководство независимым, честным профессионалам, которые будут избраны открыто, на конкурсной основе. То есть, если в Грузии эффективность достигалась за счет непосредственного участия высшего руководства страны, скорости принятия и имплементации решений, часто за счет пренебрежения законом и процедурой, в Украине под эффективной антикоррупционной политикой понимают совершенно противоположные вещи.
Одним из главных упреков в адрес Саакашвили является то, что победив низовую коррупцию, он сохранил элитарную. Этот момент требует разъяснений, поскольку является чрезвычайно чувствительным для Украины. Большинство обвинений в адрес должностных лиц времен Саакашвили касается недостаточного уровня прозрачности использования бюджетных средств, денег из резервных фондов и осуществления государственных закупок. Например, возьмем т.н. Дело Рике.
В 2006 году Тбилисская мэрия продала участок в 43 350 кв. м. в старой части Тбилиси (Парк Рике) коммерческой структуре Akhali Rike LLC за 7 млн. долл. А через два года Akhali Rike продал эту землю Фонду по восстановлению и развитию Старого города, созданном мэрией, уже за 17 млн. долл. «Дело Рике» стало предметом уголовного расследования, как и еще несколько случаев непрозрачного использования средств во времена правления Саакашвили.
Однако эти дела никоим образом не перечеркивают достижения Грузии в искоренении коррупции, наоборот их расследование и пристальное внимание общественности к ним свидетельствуют о формировании настоящей нетерпимости к коррупции. Грузинский опыт является лишним напоминанием, что борьба с коррупцией – это непрерывный процесс. Невозможно победить или искоренить коррупцию, возможно, только создать систему, при которой взять/дать взятку или совершить махинации с государственными средствами будет очень трудно, а наказание за подобные действия – неотвратимым.