Сегодня вместо мирового порядка впору говорить о мировом беспорядке.
Международное сотрудничество пришло в упадок как в политической, так и в финансовой сфере. ООН не в состоянии разрешать крупные конфликты, возникающие после окончания холодной войны. Копенгагенская конференция 2009 года по климатическим изменениям оставила неприятное послевкусие. А Всемирная торговая организация с 1994 года не может завершить важный раунд торговых переговоров. Легитимность Всемирного валютного фонда все чаще вызывает сомнения из-за устаревших методов управления, а G20, возникшая в период финансового кризиса 2008 года как потенциально мощный инструмент международной кооперации, похоже, заблудилась. Во всех областях верх над общими интересами берут интересы национальные, конфессиональные, деловые и узкогрупповые. Теперь эта тенденция достигла такой точки, когда вместо мирового порядка впору говорить о мировом беспорядке.
В политической сфере множатся и укрепляются местные интересы. По отдельности такие конфликты поддаются разрешению, но они обычно взаимосвязаны, и проигравший в одном конфликте имеет обыкновение превращаться в помеху в других. Например, сирийский кризис усилился, когда на помощь Башару аль-Асаду пришла путинская Россия и правительство Ирана, причем каждый из них по своим причинам. Саудовская Аравия на свои деньги посеяла семена ИГИЛ, а Иран инспирировал восстание хуситов в Йемене в качестве ответа Эр-Рияду. Биби Нетаньяху попытался отговорить американский конгресс от заключения ядерного соглашения США и Ирана, переговоры по которому уже идут. Сейчас в мире просто слишком много конфликтов, и международное общественное мнение не в силах оказывать свое позитивное влияние.
В финансовой сфере утратили свои монополистические позиции плоды Бреттон-Вудса — МВФ и Всемирный банк. Под руководством Китая в мире возникает параллельный комплекс институтов. Вступят ли они в конфликт между собой или найдут пути сотрудничества? Поскольку финансовая и политическая сферы тоже взаимосвязаны, ход истории в перспективе будет очень сильно зависеть от того, как Китай осуществит свой переход от экономического роста на основе инвестиций и экспорта к развитию за счет повышения внутреннего спроса, и как на это отреагируют США. Стратегическое партнерство между США и Китаем способно предотвратить появление и развитие двух силовых блоков, которые могут оказаться втянутыми в военный конфликт.
Как мы дошли до такого мирового беспорядка? В период холодной войны в мире доминировали две сверхдержавы. Каждая в определенной мере управляла своими союзниками и сателлитами, избегая прямой военной конфронтации с другой стороной, потому что знала, насколько опасно взаимно гарантированное уничтожение. Это была безумная система (само ее название — MAD — говорит за себя), но она работала. Она порождала местные военные конфликты, но при этом не допускала мировую войну.
Когда распалась советская империя, у Соединенных Штатов появилась возможность стать единственной сверхдержавой и гарантом мира во всем мире. Но они оказались не на высоте положения. США основаны на принципе индивидуальной свободы и не предрасположены к роли мирового полицейского. На самом деле, у Америки не было связного представления о значении лидерства в международных делах. Во времена холодной войны у нее была двухпартийная внешняя политика, в которой между демократами и республиканцами в целом существовало согласие. Но после ее окончания межпартийное партнерство распалось. Обе партии продолжали говорить об американском суверенитете, но теперь уже редко соглашались подчинять его международным обязательствам.
Затем в 1997 году группа неоконсерваторов заявила о том, что Соединенные Штаты должны использовать имеющееся у них военное превосходство для навязывания другим своих национальных интересов. Они создали аналитический центр под названием «Проект нового американского века» для продвижения «глобального лидерства США». Но это был неверный подход: при помощи военной силы нельзя править миром. После террористических нападений 11 сентября неоконы убедили президента Джорджа Буша напасть на Ирак по весьма сомнительным причинам, которые к тому же оказались фальшивыми. И тогда Соединенные Штаты утратили свое верховенство. У «Проекта нового американского века» продолжительность жизни оказалась примерно такой же, как у гитлеровского тысячелетнего рейха: примерно десять лет.
А вот что касается финансовой стороны, то здесь было налицо явное единодушие по поводу роли Америки в мире — так называемый «вашингтонский консенсус». Он стал господствовать в 1980-е годы при Рональде Рейгане и Маргарет Тэтчер. Этот консенсус пользовался мощной идеологической поддержкой со стороны рыночных фундаменталистов. У него якобы имелась научная основа в виде гипотезы эффективного рынка и теории рационального выбора. И этим консенсусом эффективно управлял Международный валютный фонд. Он представлял собой в большей степени тонкий компромисс между интернациональным управлением и национальными интересами, нежели точку зрения неоконов о том, что военная сила превыше всего.
Вообще-то Вашингтонский консенсус берет свое начало в компромиссе, на котором основаны институты Бреттон-Вудса. Джон Мейнард Кейнс (John Maynard Keynes) предложил поистине международную валюту банкор, но США настаивали на долларе в качестве мировой резервной валюты и в итоге добились своего. Здесь на ум приходит памятное изречение Оруэлла из «Скотного двора»: «Все животные равны, но некоторые равны более, чем другие». Вашингтонский консенсус способствовал развитию свободной торговли и глобализации финансовых рынков. В конце 1990-х рыночные фундаменталисты даже попытались внести изменения в статьи соглашения об МВФ, чтобы ввести конвертируемость счета движения капиталов и свободный обмен валют. Попытка не увенчалась успехом, но Вашингтонский консенсус дал возможность для свободного перемещения финансового капитала, и тем самым позволил ему избегать налогообложения и регулирования. Это был подлинный триумф рыночного фундаментализма.
К сожалению, научные основы данного подхода оказались непродуманными. Нерегулируемые финансовые рынки изначально нестабильны: вместо общего равновесия, которое обеспечивает оптимальное ассигнование ресурсов, они порождают финансовые кризисы. Это весьма драматично продемонстрировал крах 2008 года. По случайному совпадению, в 2008 году также закончилась эпоха американского политического превосходства, и начался закат Вашингтонского консенсуса. В это же время пошел процесс финансовой и политической дезинтеграции, в первую очередь давший о себе знать в микрокосме Евросоюза, а затем распространившийся по всему миру.
Крах 2008 года оказал длительное негативное воздействие на экономику всего мира, за одним заметным исключением китайской экономики. Китайская банковская система была существенно изолирована от остального мира и в основном принадлежала государству. Поэтому китайские банки по приказу правительства нейтрализовали последствия от падения внешнего спроса, наполнив экономику кредитами. Китайская экономика заменила собой американского потребителя в роли двигателя глобальной экономики, и главным образом это стало возможно за счет ее продажи американскому потребителю в кредит. Это был весьма слабый двигатель, что стало отражением соотношения размеров китайской и американской экономик. Поэтому с усилением международной экономической мощи Китая глобальная экономика развивается довольно медленно.
Главная причина, по которой мир избежал глобального спада, состоит в том, что экономисты сделали определенные выводы из событий 1930-х годов. Тяжкое бремя долга и сохраняющиеся политические предрассудки ограничивали размах налогово-бюджетного стимулирования (опять же, за исключением Китая); однако Федеральный резерв под руководством своего председателя Бена Бернанке (Ben Bernanke) приступил к реализации неортодоксальной монетарной политики, которая включала меры количественного смягчения — вкачивание больших денег в экономику за счет покупки облигаций Федеральным резервом. Это помешало снижению спроса перерасти в общемировую рецессию.
Крах 2008 года также стал косвенной причиной кризиса евро. Евро было дефектной валютой, имея общий центробанк, но не обладая общим министерством финансов. Создатели евро знали об этом дефекте, однако считали, что когда он станет очевиден, его удастся исправить, собрав всю политическую волю. В конце концов, именно так создавался Европейский Союз — шаг за шагом, с полным осознанием своих недостатков, но с пониманием того, что при необходимости он сможет предпринять нужные шаги.
К сожалению, в период с 1999 года, когда была введена общеевропейская валюта, и по 2008 год, когда возникла такая необходимость, изменились политические условия. Германия под руководством Гельмута Коля возглавила процесс европейской интеграции, дабы способствовать своему объединению. Но это объединение оказалось дорогостоящим, и немецкое общество не пожелало идти на дополнительные расходы. Когда европейские министры финансов после банкротства Lehman Brothers в 2008 году объявили, что не допустят краха ни единого важного для всей системы финансового института, канцлер Германии Ангела Меркель как политик, следящий за преобладающим общественным мнением, настояла на том, что ответственность должна нести каждая страна отдельно, а не Евросоюз целиком. Это уничтожило все шансы на создание общего министерства финансов в момент, когда оно было остро необходимо. Таким было начало еврокризиса. Кризисы в отдельных странах, таких как Греция, Италия и Ирландия, это по сути его разновидности.
Впоследствии финансовый кризис перерос в серию политических кризисов. Разногласия между странами-кредиторами и странами-должниками превратили Евросоюз из добровольного объединения равных в систему отношений между заимодавцами, такими как Германия, и заемщиками, такими как Греция. В этой системе нет ничего добровольного и равноправного, и она лишь усиливает политическую напряженность.
Европейский Союз начинался как доблестная попытка создать систему международного управления в региональном масштабе. После 2008 года ЕС озабоченно занялся решением внутренних проблем и не смог взять свой вес в мировой экономике. Соединенные Штаты тоже замкнулись на себе, хотя и несколько иначе. Такой поворот вовнутрь со стороны ЕС и США привел к спаду международного сотрудничества в глобальном масштабе.
Поскольку западные державы являются оплотом господствующего мирового порядка, снижение их влияния создало вакуум власти в международной системе управления. Заполнить этот вакуум поспешили находящиеся на подъеме новые региональные державы и негосударственные актеры, готовые применять военную силу. Разрастается пространство вооруженных конфликтов, которые сегодня идут от Ближнего Востока до различных районов Азии, в Африке и даже в Европе.
Аннексировав Крым и создав сепаратистские анклавы на Украине, путинская Россия бросила вызов господствующему миропорядку, который зависит от поддержки западных держав, а также целям и принципам, легшим в основу здания Евросоюза. Ни европейское, ни американское общество не осознают в полной мере, насколько серьезен этот вызов. Президент Владимир Путин хочет дестабилизировать всю Украину, вызвав там финансовый и политической коллапс, и отрицая всякую ответственность за его возникновение. Вместе с тем, он не хочет оккупировать сепаратистские районы восточной Украины, которые в таком случае будут зависеть от экономической поддержки России. Свои предпочтения он продемонстрировал явно, дважды превратив гарантированную военную победу в перемирие, угрожающее дестабилизацией всей Украине. К сожалению, Путин добивается успеха, что можно понять, сравнив два минских соглашения о прекращении огня, пусть даже его успех носит лишь временный характер. Теперь Путин хочет использовать Украину для того, чтобы посеять семена раздора и обрести политическое влияние в Евросоюзе.
Серьезность российской угрозы напрямую соотносится со слабостью Евросоюза. ЕС научился как-то преодолевать финансовые и политические кризисы, однако сейчас он столкнулся не с одним, а с пятью кризисами: Россия, Украина, Греция, иммиграция и предстоящий британский референдум о членстве в Евросоюзе. Это может оказаться для него не по силам. Под угрозу поставлено само выживание ЕС.
Международное управление в глобальном масштабе сегодня в равной мере неустойчиво и хрупко. Мир может расколоться на противоборствующие в финансовом и политическом плане лагеря. Китай приступил к созданию параллельного набора финансовых институтов, включая Азиатский банк инфраструктурных инвестиций, Азиатский облигационный фонд, Новый банк развития (в прошлом Банк БРИКС) и Инициативу Чиан Май, которая представляет собой многосторонний региональный механизм валютных свопов для Азии. Сумеют ли эти противоборствующие лагеря сохранить свое соперничество в определенных рамках? Это будет зависеть от того, как Китай осуществит свой экономический переход, и как на это отреагируют США.
Здесь свою позитивную роль может сыграть Международный валютный фонд. Он отказался от своей приверженности Вашингтонскому консенсусу, однако владельцы контрольного пакета бреттон-вудских институтов, среди которых Соединенные Штаты, Британия, Франция и Германия, не желают отказываться от своего решающего голоса и расширять представительство развивающегося мира. Это очень недальновидно с их стороны, ибо они не признают перемены в соотношении экономических сил различных стран и особенно усиление Китая.
Контролирующие акционеры вряд ли откажутся от своего контроля, пусть он и является очень слабым. Но у МВФ есть возможность установить прочную связь между двумя лагерями. Эта возможность появилась благодаря тому, что состав корзины специальных прав заимствования (SDR) в конце 2015 года будет планово пересматриваться, что случается каждые пять лет.
SDR это международный резервный актив, созданный МВФ в 1969 году в дополнение к существовавшим официальным резервам стран-членов. Китайский юань не вполне соответствует требованиям для включения в корзину SDR, однако эти требования по включению не столь четки и определенны, как считают многие. Японскую иену включили еще тогда, когда торги ею были редки. Франк попал в корзину, когда французские чистые активы находились под жестким контролем. А саудовский риал был введен туда в то время, когда он был полностью привязан к американской валюте. Критерии включения с годами менялись, но теперь требования таковы: (1) крупная страна-экспортер и (2) «свободно используемая» валюта. Этот термин зачастую неверно понимается как введение полной конвертируемости по капитальным счетам и плавающий обменный курс, хотя на самом деле это не так. На самом деле, в корзине специальных прав заимствования раньше были валюты и без конвертируемости счета капитала.
Теперь китайское руководство прилагает большие усилия для того, чтобы включить юань в корзину SDR, и МВФ относится к этому положительно. Например, он объявил, что юань больше не является недооцененным, и не стремится к полной и резкой либерализации счета движения капитала платежного баланса. Вместо этого он выступает за осторожные и постепенные реформы, дабы обеспечить нормальное функционирование SDR и сохранить финансовую стабильность в Китае.
Многое теперь зависит от отношения американского правительства, которое обладает правом вето в МВФ — хотя решение о включении в корзину SDR требует 70-процентного большинства в правлении фонда. Соединенные Штаты пойдут на крупную уступку, если откроют двери для юаня, чтобы он стал потенциальным конкурентом доллара. Америка может потребовать крупных встречных уступок со стороны Китая, однако это будет неверный подход. Отношения между двумя великими державами это не антагонистическая игра с нулевым результатом: победа одной стороны необязательно означает проигрыш другой.
Китай добивается статуса SDR для юаня не для того, чтобы порадовать или огорчить США, а по своим собственным причинам, которые лишь косвенно связаны со стремлением Пекина заменить американский доллар собственной валютой и сделать ее господствующей в мире. Китай стремится использовать финансовую либерализацию в качестве локомотива роста своей экономики. Он хочет углубить государственный рынок облигаций и открыть его для иностранных инвесторов, дабы центральное правительство могло разобраться с безнадежными долгами обанкротившихся местных органов власти. Он также хочет сократить чрезмерно большой объем заемных средств в экономике, содействуя переводу долга в акционерный капитал. Включение юаня в корзину МВФ облегчит этот процесс, а успех данного начинания автоматически увеличит вес и влияние юаня в мире.
Американское правительство мало чего добьется, но многое потеряет, если будет рассматривать отношения с Китаем как антагонистическую игру. Иными словами, у него мало рыночной власти, позволяющей отстаивать свои интересы. Конечно, Соединенные Штаты могут препятствовать прогрессу Китая, но это будет очень опасно. Председатель Си Цзиньпин лично отвечает за экономику и национальную безопасность. Если его рыночные реформы потерпят неудачу, он может решиться на какие-то внешние конфликты, дабы сохранить единство страны и собственную власть. В этом случае Китай может вступить в противоборство с Россией, причем не только в финансовом и политическом, но и в военном плане. В таком случае, если произойдет эскалация внешнего конфликта, и он перерастет в военную конфронтацию с одним из союзников США, скажем, с Японией, не будет преувеличением сказать, что мы окажемся на пороге третьей мировой войны.
Надо сказать, что в России и Китае быстрыми темпами увеличиваются военные бюджеты, да и в США он остается на очень высоком уровне. Для Китая перевооружение станет верным способом увеличить внутренний спрос. Он уже разминает свою военную мускулатуру в Южно-Китайском море, действуя в одностороннем порядке и зачастую весьма агрессивно, что вызывает вполне оправданное беспокойство в Вашингтоне. Тем не менее, должно пройти десять, а то и более лет, прежде чем российско-китайский военный альянс будет готов к прямой конфронтации с США. А до этого времени мы можем ожидать продолжения гибридных и опосредованных войн, которые ведутся чужими руками.
И Соединенные Штаты, и Китай жизненно заинтересованы в достижении взаимопонимания, потому что альтернатива крайне неприятна. Выгоды от такого соглашения между Китаем и США могут быть далеко идущими. Недавно был достигнут настоящий двусторонний прорыв по вопросу климатической политики. Принимая на веру обязательства и обещания друг друга, стороны этим соглашением придали дополнительный вес и достоверность последним усилиям по взятию изменений климата под контроль. Если такой подход удастся перенести на другие аспекты энергетической политики, а также в финансовую и экономическую сферу, угроза военного союза между Китаем и Россией будет устранена, и перспектива глобального конфликта уменьшится. Так что игра стоит свеч.
Во время своего последнего государственного визита в США в 2013 году председатель Си Цзиньпин говорил об отношениях нового типа между великими державами. С тех пор эта тема широко обсуждается в Китае. Президент Обама должен изложить собственное видение данного вопроса, проведя четкую разграничительную линию между путинской Россией, которая власть закона заменила властью силы, и сегодняшним Китаем, который пусть и не всегда соблюдает законы, но с уважением относится к своим договорным обязательствам. Российской агрессии надо твердо противостоять, а Китай, напротив, следует поощрять и поддерживать, чтобы он избегал методов военной агрессии. Для этого ему надо предложить более конструктивную альтернативу. Такого рода предложение может вызвать благоприятную ответную реакцию. Соперничество между США и Китаем неизбежно, но его следует удерживать в определенных рамках, не допуская применения военной силы.
Это не значит, что заключить перспективное соглашение между США и Китаем, выходящее на уровень стратегического партнерства, будет легко и просто. У двух стран совершенно разные политические системы. Если США основаны на принципе свободы личности, то у Китая нет такой традиции. В нем с незапамятных времен существует иерархическая структура, и Китай большую часть своей истории был империей. В последние годы США лидируют во всем мире в вопросах инновационного развития социальных сетей, а Китай лидирует по поиску средств для их подавления. После окончания холодной войны Пекин добился гораздо больших успехов в создании успешной иерархической системы, нежели Россия.
Лучше всего это прослеживается в способах распространения информации. С возникновением социальных сетей информация все чаще распространяется горизонтально, однако в Китае ситуация иная: там она идет сверху вниз. В партийно-государственном аппарате чем ближе человек к верхушке, тем лучше он информирован, и тем больше у него возможностей для выражения своего мнения. А это значит, что партийно-государственный аппарат дает не только возможность для личного обогащения, но и некое подобие свободы личности. Неудивительно, что туда идут лучшие китайские умы. Однако мера допускаемой свободы выражения строго ограничена определенными рамками. Человек не должен за них выходить. Если он пересечет красную черту, то может попасть в руки аппарата безопасности и бесследно исчезнуть.
Давление аппарата безопасности постепенно ослабевало, но в последнее время произошел зловещий разворот. Под руководство председателя Си в настоящее время идет, например, процесс существенного ужесточения правил, определяющих права и статус неправительственных организаций.
Если сравнить «китайскую мечту» Си Цзиньпина и американскую мечту, четко проявятся различия между двумя политическими и социальными системами. Си превозносит успехи Китая в «обновлении страны», которая использует таланты и энергию народа в интересах государства. А в американской мечте восхваляется успех упорной личности, которая поднимается наверх и добивается материального благополучия, преодолевая препятствия, создаваемые социальными условностями, предрассудками, злоупотребляющими своим положением властями, да и просто обычным невезением. Соединенные Штаты хотели бы, чтобы Китай перенял эти ценности, однако китайское руководство считает их пагубными.
В этом отношении у Китая гораздо больше общего с Россией, чем с Америкой. Россия и Китай считают себя жертвами американских притязаний на мировое господство. С американской точки зрения, в поведении Китая есть много предосудительного. Там нет независимой судебной власти. Там зачастую дурное отношение к многонациональным компаниям, которые подменяются местными фаворитами. Кроме того, существует конфликт с США и другими странами в Южно-Китайском море, а также в сфере кибервойны и прав человека. На такой основе строить отношения сотрудничества непросто.
В полной мере признавая эти трудности, американское правительство должно, тем не менее, прилагать добросовестные усилия по налаживанию стратегического партнерства с Китаем. Для этого необходимо определить области общих интересов, а также области соперничества. Сфера общих интересов предполагает сотрудничество, а сфера соперничества — упорный торг. Америке надо разработать двустороннюю стратегию, которая предлагала бы стимулы для сотрудничества и имела сдерживающие составляющие, делающие такой торг менее привлекательным.
Области сотрудничества могут оказаться шире, чем кажется на первый взгляд. Сотрудничество с Китаем в обеспечении успеха финансовых реформ Си Цзиньпина определенно в общих интересах. Их успех обеспечит реализацию устремлений разрастающегося среднего класса Китая. Он также позволит Си ослабить часть введенных им недавно ограничений, что в свою очередь повысит шансы на успех его реформ и на укрепление мировой финансовой стабильности. Недостаток такого подхода заключается в том, что реализация реформ и контроль над этим процессом находятся в одних и тех же руках. Если дать СМИ и гражданскому обществу возможность критиковать данный процесс, эффективность реформ Си существенно возрастет. В особенности это касается антикоррупционной кампании китайского руководителя. Если Китай пойдет таким путем, для США существенно повысится его привлекательность как стратегического партнера.
Переговоры между США и Китаем вряд ли удастся завершить к октябрю 2015 года, когда совет директоров МВФ должен рассмотреть состав корзины SDR. Более реально было бы завершить подготовку к ним к моменту государственного визита председателя Си в Вашингтон, который запланирован на сентябрь. Но если продлить сроки предоставления специальных прав заимствования до 2016 года, можно многое выиграть. Китай тогда будет председательствовать на встрече «Большой двадцатки», а 2016 год является последним годом правления администрации Обамы. Шанс на налаживание стратегического партнерства между США и Китаем мобилизует все политические силы, выступающие за международное сотрудничество с обеих сторон.
Если такие добросовестные усилия потерпят неудачу, у США появятся все основания для развития прочного партнерства с соседями Китая, которому российско-китайский альянс не осмелится бросить военный вызов. Конечно, это далеко не то, что стратегическое партнерство между США и Китаем. Партнерство с китайскими соседями вернет нас к холодной войне, однако он все равно намного предпочтительнее третьей мировой войны.
Транс-Тихоокеанское и Трансатлантическое партнерства, о которых в настоящее время ведутся переговоры, могут создать отличную возможность для вышеупомянутой двусторонней стратегии, однако текущий подход это полная ошибка. В настоящее время Китай исключен из этих процессов, и более того, эти партнерства замышляются как антикитайский альянс под руководством США. Президент обратился к конгрессу с просьбой дать ему и его преемнику полномочия сроком до шести лет на проведение в ускоренном порядке переговоров по торговым соглашениям, которые лишат конгресс права вносить поправки. Данный законопроект был принят в сенате и в настоящее время находится на рассмотрении в палате представителей. Если палата представителей его утвердит, председатель Си Цзиньпин столкнется с явной угрозой во время своего сентябрьского визита. Это надлежащий ответ на агрессивные действия Китая в Южно-Китайском море и в других местах, однако он не оставляет места альтернативному подходу. В результате президенту Обаме будет очень трудно выдвигать добросовестное предложение о стратегическом партнерстве.
Будем надеяться, что палата представителей не станет спешить с рассмотрением этого законопроекта. Вместо того, чтобы мощными усилиями проталкивать этот акт через конгресс, его рассмотрение следует притормозить. В этом случае у конгресса появится большой запас времени для исправления фундаментальных недочетов в предлагаемых договорах, из-за которых они в своем нынешнем виде неприемлемы. Это также позволит президенту Обаме сделать настоящее предложение о стратегическом партнерстве председателю Си Цзиньпину, когда тот в сентябре прибудет в Вашингтон с визитом.