Даже проблема войны становится зависимой от вопроса реформ.
С одной стороны обороноспособность страны зависит от эффективности реформ в экономической и военной сферах. С другой – потребность выхода Украины из состояния войны в значительной мере обусловлена необходимостью обеспечения благоприятных условий для проведения реформ. От результативности процессов обновления и модернизации зависят не только перспективы европейской интеграции нашей страны, но и сама состоятельность украинской государственности в обозримом будущем.
О реформах в Украине сказано уже так много, что, казалось бы, закрыты все возможные вопросы. Проблема только в том, чтобы эти реформы осуществить. Более того, у многих складывается ощущение, что тему реформ уже заболтали. Еще немного и само слово «реформы» начнет вызывать раздражение. Тем не менее, есть ряд принципиальных вопросов, от правильных ответов на которые будет зависеть успех реформ.
Вопрос первый: кто будет проводить реформы? Ответ, вроде бы, абсолютно очевиден – правительство и президент (в сфере своей компетенции), министры-реформаторы. Но мы уже неоднократно сталкивались с ситуацией, когда президент провозглашал те или иные реформы, а правительство и аппарат исполнительной власти их успешно саботировали, либо не спешили их выполнять. Сейчас, конечно же, ситуация совсем другая. И премьер, и большинство министров (хотя и не все) вынуждены будут заниматься реформами. Но даже самый прогрессивный министр-реформатор не способен в одиночку их осуществить.
Мировой опыт свидетельствует, что для успешного проведения реформ необходимы либо команды реформаторов (по отдельным направлениям государственной политики), либо эффективный государственный аппарат (рациональная бюрократия, способная результативно выполнить любое решение государственного руководства).
По большому счету у нас сейчас нет ни того, ни другого. Да, в аппарат многих ведомств сейчас назначено немало новых и молодых (иногда даже очень молодых) руководителей. Но в большинстве своем эти «новые чиновники» просто политические назначенцы. Нередко это люди лично близкие различным большим политикам и чиновникам. Говоря откровенно, они назначены «по блату», а не благодаря своим выдающимся профессиональным качествам.
Но проблема не только в этом. Большинство «новых» абсолютно не имеют опыта работы в системе государственного управления. Может быть это было бы неплохо для того, чтобы «по-новому» выстраивать работу государственных ведомств. Но вот беда. Многие из этих «новых чиновников» не обладают управленческими способностями и зачастую понятия не имеют какие реформы им предстоит осуществлять. В целом же аппарат государственного управления по формам и методам своей работы мало изменился.
Процесс реформ часто сравнивают с проведением сложной хирургической операции. Так вот, мы оказались в ситуации, когда хирургам-реформаторам будут ассистировать либо неопытные и неумелые помощники, либо персонал, который не понимает смысл, логику и целесообразность самой операции.
И как же решать эту проблему? Рецепт на самом деле простой – надо системно и целенаправленно формировать команды реформаторов по каждому направлению государственной политики. Поиск и отбор таких людей, в том числе на конкурсной основе, должен главным приоритетом кадровой политики и Администрации президента и Кабинета Министров, и руководителей различных государственных ведомств.
Для успеха реформ нужны такие «управленцы», которые не просто понимали бы смысл реформ в своей отрасли, но сами были носителями реформаторских идей, стали бы движущими силами реформ. Иначе говоря, необходимо формирование харизматичной реформаторской бюрократии в каждой отрасли государственной политики. Фактор «харизматичности» сильно сработал и при формировании добровольческих батальонов, и в развитии волонтерского движения, надо его задействовать и в кадровом обеспечении политики реформ.
К великому сожалению, пока этим никто всерьез не занимается. Более того, многих из людей, которые активно занимались разработкой и продвижением реформаторских проектов, даже и не пытаются привлечь в систему государственного управления.
Второй принципиальный вопрос – как будут осуществляться реформы? В данном случае речь идет не о содержании отдельных реформ, а о стратегии и тактике реформаторского процесса.
Когда летом 2010 года в начале президентского правления Януковича была провозглашена программа реформ, сколько было иронии по поводу того, что невозможно одновременно осуществлять более 20 реформ. А что сейчас, не такая же ситуация?
Реформы необходимы практически по каждому направлению государственной политики. На самом деле проблема не в количестве реформ, а в системности и алгоритме их реализации. Вот лишь несколько показательных примеров, иллюстрирующих значимость выработки общего алгоритма реализации реформ.
Как уже отмечалось, для успешности реформ необходимо качественное обновление кадрового состава аппарата государственного управления, а также форм и методов его работы. По сути, речь идет об административной реформе. И суть этой реформы не в очередном банальном сокращении госаппарата, а в его модернизации и повышении эффективности системы государственного управления. И сделать это необходимо в самом начале процесса реформ, фактически «на ходу», при запуске реформ. Иначе, консервативный и неэффективный госаппарат будет тормозить весь процесс реформ.
Второй пример. И необходимость экономии бюджетных средств, и реформы в сферах государственного управления, социальной политики, здравоохранения, образования, требуют административно-территориальной оптимизации в предоставлении публичных услуг государством и органами местного самоуправления. Решать эту проблему целесообразно комплексно, а не путем разрозненных узковедомственных действий.
Пример третий. Для существенного снижения дефицита госбюджета требуется кардинальное решение проблемы дефицита бюджета НАК «Нефтегаз Украины» и дефицита Пенсионного фонда. В один узел оказываются завязаны финансовая, энергетическая, социальная и пенсионная реформы. И здесь придется искать комплексные и нестандартные методы решения накопившихся проблем. Одними традиционными методами – сокращения бюджетных затрат, повышения коммунальных тарифов и пенсионного возраста – «гордиев узел» бюджетного дефицита не разрубить.
К тому же, увлечение «традиционными методами» решения бюджетных проблем неизбежно спровоцирует резкий рост социального напряжения, а вслед за ним и политической нестабильности. Если нынешняя власть хочет выжить и завершить процесс реформ, ей придется постоянно искать и поддерживать баланс между либеральными реформами и обеспечением хотя бы относительной социальной стабильности.
И здесь мы подходим к еще одной сверхсложной проблеме. Исследования общественного мнения показывают драматический разрыв между настроениями и ожиданиями широкой массы граждан по отношению к реформам и теми реформаторскими задачами, которые ставят перед нынешним украинским руководством наши международные партнеры (ЕС, МВФ и др.). Среднестатистический гражданин требует возвращения к советским стандартам пенсионного возраста, а МВФ настаивает на его повышении. Наши западные партнеры рекомендуют нам приватизировать оставшиеся в государственной собственности предприятия и компании, а «маленький украинец» жаждет «раскулачивания» олигархов. И так далее.
Список таких расхождений по отношению к реформам можно еще долго продолжать. И что же делать в этой ситуации? А это уже вопрос тактики реформ. Во-первых, придется искать гибкую «золотую середину» между неоднозначными общественными настроениями, с одной стороны, и пожеланиями наших финансовых доноров, с другой стороны.
Во-вторых, руководству страны уже в ближайшие месяцы необходимо продемонстрировать первые позитивные результаты реформ, хотя бы отчасти соответствующие ожиданиям рядовых граждан.
В-третьих, в каждой реформе надо учитывать интересы и настроения целевых социальных групп, делать «поправку» на них, а также активно работать с общественным мнением. Каждая реформа должна сопровождаться масштабным информационным обеспечением. Людям надо объяснять суть, содержание и последствия предполагаемых изменений. Если этого не делать, реформы неизбежно вызовут мощное сопротивление снизу и будут скомпрометированы. Иначе говоря, «пиарить» следует не премьера и отдельных реформаторов, а сами реформы.
И в заключение опять к вопросу о том, кто должен заниматься реформами. Поскольку необходим комплексный подход к реформам, в составе правительства должен быть координатор реформ. В Грузии на первом этапе реформ в роли такого координатора выступал Каха Бендукидзе. Бессмысленно искать фигуру такого масштаба и такой энергетики в нашем правительстве. Такие люди уникальны. Желательно решить задачу-минимум – функционально определить одного из руководителей правительства, который в ежедневном режиме будет координировать и контролировать процесс реформ.
Кто это может быть (не персонально, а именно функционально)? Я этот вопрос задавал разным людям (политикам, бывшим членам правительства, коллегам из экспертной среды). Большинство склоняются к тому, что это должен быть один из вице-премьеров. Премьер занят большим объемом текущей ежедневной работы и представительских функций и вряд ли сможет полноценно выполнять миссию координатора процесса реформ. Но, в конце концов, это вопрос распределения функций внутри правительства.