Известный журналист показал, почему оптимизм сторонников Кремля по поводу возможного возврата России в ПАСЕ является преждевременным.
Об этом написал главный редактор Newsader Александр Кушнарь.
Для понимания реальных последствий предложения ПАСЕ о том, чтобы вернуть России право голоса, надо четко осознавать, что из себя вообще представляет ПАСЕ.
Парламентская ассамблея Совета Европы – это один из трех основных органов Совета Европы. В свою очередь Совет Европы – это международная организация, которая не является органом Евросоюза и, соответственно, не имеет официального отношения к Евросоюзу как надгосударственному образованию. Это означает, что решения, принимаемые Советом Европы, не оказывают юридического влияния на санкционную политику Евросоюза в отношении России, а ведь именно санкции Евросоюза наносят Москве самый болезненный урон.
Накануне в Еврокомиссии, которая является главным исполнительным органом Евросоюза (аналог национального правительства) было внесено предложение о том, чтобы продлить до 2020 года санкции против России за аннексию Крыма. Это предложение поступило от главы Еврокомиссии Фредерики Могерини (она же – глава европейской дипломатии). Документ датирован 3 июня. Вряд ли можно считать совпадением тот факт, что Могерини вышла с этой инициативой в тот же день, когда ПАСЕ фактически предложила снять с России санкции, наложенные Советом Европы.
Такой жест Могерини – это “контр-сигнал”, который призван убедить нас в том, что антикремлевская санкционная политика Евросоюза – а, значит, и всех входящих в него 28 стран-участниц – не изменится. Она не изменится даже в том случае, если от своих собственных “внутренних” антикремлевских санкций решат отказаться отдельные европейские негосударственные организации, пусть даже такие влиятельные, как Совет Европы и его органы, включая ПАСЕ.
Итак, ПАСЕ – это не орган Евросоюза, и санкции, принимаемые в рамках каждой из этих структур, не “пересекаются”. Два разных независимых юридических образования – две разные независимые санкционные линии. Чем же отличаются эти линии? Масштабом и содержанием. Санкции Евросоюза против России означают, что каждое из входящих в него 28 государств придерживается этих санкций. Что касается их перечня, то он настолько обширный, что лучшее их описание – это обобщение. Существует три основных вида санкций Евросоюза против России:
– санкции против граждан (более 150 лиц) и организаций (более 40 лиц);
– секторальные санкции (против финансового и нефтегазового сектора);
– санкции, запрещающие торговые и инвестиционные отношения с Крымом и Севастополем, захваченными Москвой.Все эти санкции, принятые в основном в 2014 году, продлеваются и расширяются вот уже шестой год подряд. В то же время не было ни одного случая, когда эти санкции были бы сокращены – даже по самым незначительным пунктам.
Добавьте сюда санкции, которые были приняты отдельными государствами, коих более двух десятков. В их числе – Австралия, Албания, Великобритания, Шотландия, Германия, Грузия, Исландия, Канада, Латвия, Литва, Лихтенштейн, Молдавия, Норвегия, Новая Зеландия, Польша, США, Украина, Франция, Черногория, Чехия, Швейцария, Япония и Республика Косово.
Добавьте сюда санкции многочисленных международных структур, таких как “Большая восьмерка”, НАТО, Европейский банк реконструкции, Европейская организация по безопасности аэронавигации, Всемирный банк, Новый банк развития БРИКС, Совет государств Балтийского моря, Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег, Международная ассоциация морских кадетов, наконец, Совет Европы.
Надо ли пояснять, что одни только американские санкции фактически вывели Россию за пределы внушительной части международной экономики? В буквальном смысле весь мир объявил России бойкот, установив режим беспрецедентной геополитической изоляции Москвы. И Совет Европы – это просто один из многочисленных субъектов, которые объявили Кремлю политическую войну. В чем же конкретно заключаются меры, введенные против РФ Советом Европы?В 2014 году данная организация лишила российскую делегацию права голоса и запретила ее представителям занимать руководящие должности в Парламентской ассамблее Совета Европы, а также участвовать в миссиях наблюдателей ПАСЕ. С тех пор эти санкции ежегодно продлевались и действуют поныне.
В январе 2016 года к этим мерам добавилась еще одна – специальная: Совет Европы признал законной практику введения санкций против депутатов каких бы то ни было стран, которые посещают неконтролируемые территории, включая аннексированный Крым (а этим, как известно, время от времени занимаются “друзья Путина” из западных популистских партий).
В чем сущность Совета Европы? Это старейшая европейская структура, миссия которой – содействовать стандартам в области прав человека. Однако, в отличие от Евросоюза, Совет Европы не может издавать обязательные законы. Иными словами, почти все его документы носят рекомендательный характер. Почти, но не все. Есть область, где решения Совета Европы непосредственным и самым важным образом влияют на жизни сотен миллионов рядовых граждан ЕС, причем не только ЕС, но также российских и украинских.
Речь идет о Европейском суде по правам человека: он формируется путем прямого голосования парламентариев от разных стран, которые выбирают судей в рамках Парламентской ассамблеи Совета Европы. То есть той самой ПАСЕ, которая теперь предлагает смягчить санкции, принятые Советом Европы.В результате санкции привели к тому, что Россия утратила право влиять на формирование ЕСПЧ, поскольку была лишена права голосовать за кандидатов в судьи. В 2016 году Москва в знак протеста против санкций, принятых в ответ на ее агрессию, отказалась от участия в деятельности ПАСЕ (хотя санкции лишали ее только голоса, но не участия), а в феврале 2017 года Россия перевела в бюджет Совета Европы последний транш в размере 10 миллионов евро и с тех пор отказывается производить членские взносы.
Как раз в июне 2019 года истекает двухгодичный срок невыплат, и уже в ближайшие недели Совет Европы вправе был бы потребовать от России покинуть организацию. Параллельно российские чиновники и сами периодически грозятся покинуть Совет Европы.
“Главным последствием выхода России из Совета Европы могло стать лишение россиян права обращаться в Европейский суд по правам человека. С 2017 года Россия была среди стран-лидеров, граждане которых подавали больше всего жалоб в ЕСПЧ”, – пишет Би-би-си.В итоге в мае 2019 года в рамках Совета Европы было принято принципиальное решение о том, чтобы смягчить отношения с Россией. Мотивация чиновников, отвечающих за это смягчение, до сих пор не ясна: чего здесь больше – лоббизма, продиктованного нежеланием терять миллионные выплаты от РФ, или все-таки “альтруистические” опасения из-за судьбы россиян, которые могут лишиться доступа к ЕСПЧ? Как бы то ни было, 17 мая Комитет министров Совета Европы, состоящий из министров иностранных дел стран-членов, практически единогласно принял резолюцию “в пользу России”.
“Всем государствам-членам должна быть предоставлена возможность участвовать на равноправной основе в работе Комитета министров и Парламентской ассамблеи – двух уставных органов Совета Европы”, – говорилось в заявлении комитета министром СЕ. Документ позволял делегациям всех государств-членов – даже отстраненных от голосования, таких как Россия – принять участие в ближайшем заседании ПАСЕ в июне. Как раз на это время запланированы выборы Генерального секретаря СЕ и судей ЕСПЧ. И как раз в эти даты необходимо будет решить: собирается ли Москва платить взносы в Совет Европы или с треском вылетает из него.
Следующим – промежуточным – шагом на пути к возвращению РФ в ПАСЕ стал вчерашний проект резолюции, который подготовил регламентный комитет ПАСЕ и который будет проголосован 24 июня. России, как можно понять, предложено поучаствовать в мероприятии – с документами и объяснениями. Принятый накануне документ ПАСЕ устанавливает следующее:
– “отступить от Правил процедуры ПАСЕ, чтобы иметь возможность приглашать парламенты государств-членов, которые не представлены делегациями в Ассамблее – Боснии и Герцеговины и Российской Федерации”;- дополнить регламент организации пунктом, который запрещает лишать права голоса страну, даже если полномочия ее делегации были обжалованы (случай России).
В случае, если 24 июня данный документ будет поддержан большинством участников ПАСЕ, Россия сможет вернуться в ПАСЕ, не выполнив со своей стороны ни одного из условий, которые стали причиной ее фактического выдворения из ПАСЕ. Проголосуют ли члены ПАСЕ за этот документ – вопрос. Дело в том, что решение на этот раз будут принимать именно парламентарии от стран-участниц (которые как раз и составляют ПАСЕ), а не главы МИД этих стран.
Насколько их мнение может отличаться от мнения коллег из “исполнительной власти”, пока неясно. 17 мая, в рамках Комитета министров, против решения о возвращения Москвы в ПАСЕ выступили лишь пять стран из 47 – Литва, Латвия и Эстония, Грузия и Украина. Для первых трех Москва – это оккупант в пошлом, для последних двух Москва – это оккупант в настоящем, и все эти государства являются наиболее последовательными противниками путинского режима.
Правомерно ли, в конечном итоге, рассматривать в качестве успеха России тот факт, что уже два из трех раундов голосования в Совете Европы прошли для нее удачно? С учетом предельно обтекаемых и запутанных формулировок, которые изложены в недавних документах Совета Европы, можно утверждать, что нет никакой ясности по поводу истинных причин “поворота к России”. Здесь все зависит от того, насколько серьезно можно относиться к угрозе Москвы покинуть Совет Европы и ЕСПЧ.
Если бы мы точно знали, что отказавшиеся поддержать аннексию Крыма добросовестные россияне лишатся доступа в ЕСПЧ, то в этом случае логика тех, кто вынужден идти на “сделку” с агрессором по ПАСЕ, может найти какое-то оправдание. Если же выяснится, что главная движущая сила здесь – это страх бюрократов потерять финансирование из РФ, то можно было бы и впрямь говорить о маленькой, но все же победе Кремля.Почему – маленькой? Дело в том, что даже в случае принятия нужной для России резолюции 24 июня реальная ситуация на полях ПАСЕ для Москвы изменится не слишком серьезно. Хоть ей и дадут голосовать на июньских выборах руководства ПАСЕ и судей ЕСПЧ, это вполне может оказаться разовым эпизодом. Дело в том, что ПАСЕ планирует выработать новый регламент, который позволит вводить санкции против конкретных депутатов.
Учитывая, что в ПАСЕ заседают только те депутаты от России, которые так или иначе причастны к аннексии Крыма, сомнительно, чтобы им было и далее позволено голосовать. Иными словами, вполне возможно, что Москва и далее продолжит оставаться блокированной в ПАСЕ, не говоря уже о том, что Кремль со своей позицией по Украине будет и далее находиться в абсолютном одиночестве.
Разумеется, нельзя недооценивать символизма уже принятых решений Совета Европы, а также того, которое может быть принято через несколько недель. Российская пропаганда получила довольно весомый повод для производства нарративов о том, что терпение Москвы, ожидающей снятия санкций, оказалось более крепким, чем терпение “уставшей” от этих санкций Европы. С одной стороны, Совет Европы – это всего лишь “декларация”, не входящая в систему Евросоюза.
С другой – главные его органы представлены главами МИД (Комитет министров) и национальными депутатами (ПАСЕ). Таким образом, “за” Россию в Совете Европы 17 мая голосовали не малоизвестные функционеры, а члены высшего руководства более чем 40 стран, которые как раз и отвечают за формирование внешнеполитического курса в отношении агрессивной России.
Теперь те, кто еще недавно сомневался, имеет ли смысл сотрудничать с Россией, могут воспринять решение Совета Европы как “положительный” сигнал – даже если авторы этого “сигнала” вовсе не собирались наделять его таким смыслом (то есть либо не учли его резонансности, либо поставили кулуарные интересы выше международных).
Но ведь не означают принятые решения и того, что все остальные международные организации и государства со временем последуют за Советом Европы, который в данном конкретном случае руководствуется чисто ведомственными соображениями, а не геополитическими соображениями.
Подтверждением тому как раз служит не только упомянутый выше сигнал из Еврокомиссии, которая в очередной раз предлагает рутинно продлить санкции против России. На самом деле нет никаких признаков того, что Запад и его союзники намерены отступить от санкционной политики хотя бы на дюйм.
Всем международным игрокам прекрасно известно, что это стало бы проявлением слабости, которая означала бы сначала репутационную, а потом и цивилизационную катастрофу. Что бы кто ни говорил, а последствия мюнхенского сговора не забыты.
Конечно, смягчение санкций со стороны одного из многочисленных санкционных акторов выглядит как трещина в общей стройной картине. Важно, чтобы остальные участники санкционной игры – прежде всего Евросоюз и США – вовремя предотвратили расползание этой трещины по всей архитектуре международного порядка.
В противном случае мы рискуем получить новую эскалацию сначала на украинском фронте, а потом и на европейском – пусть и не в виде конвенциональных военных действий, а в виде “гибридных” тактик.