Одним из основных событий российской внутренней политики-2018 стала массовая замена губернаторского корпуса.
В последние годы федеральный центр меняет ставленников в регионах, не дожидаясь выборов. Власть хочет избежать неопределенности, связанной с тем, что люди на местах могут выбрать неугодного кандидата. Однако новые губернаторы зачастую являются «варягами», они не работали ранее в регионах, куда их отправили, и не находят общего языка с местными элитами. Такая ситуация несет для власти весьма ощутимые риски, которые она пока не осознает, считает политолог Александр Кынев.
Одним из основных событий российской внутренней политики-2018 стала массовая замена губернаторского корпуса. Хотя в реальности истоки событий этой массовой ротации, которая явно продолжится и в 2019, находятся несколько ранее. Если кто помнит, в преддверии президентских выборов провластные политологи и СМИ активно обсуждали поиски некоего нового «образа будущего», которым предполагалось увлечь избирателей, несмотря на то, что президент в стране остается старым.
Различные сливы и их опровержения завершились вполне предсказуемо — никакого «нового образа будущего», который бы не противоречил текущему образу и действиям власти, предъявлено так и не было. В реальности вместо темы «новых идей» и «новых горизонтов» была выбрана стратегия предъявления новых лиц. Дескать, президент хоть и старый, но зато умудренный, а вокруг него целая команда молодых и энергичных «технократов». Таким образом, как бы воплощался классический и избитый предвыборный лозунг самых разных выборов — «лучшее сохраним, новое построим».
Варяги-технократы как часть президентской кампании
В предвосхищающем события 2016 году проходили выборы 9 глав регионов. В четырех случаях были избраны новые главы, никто из которых к «молодым технократам» не относился. В двух случаях это были статусные федералы, в двух местные кадры. Однако уже с лета 2016 стали проявляться элементы «новой» кадровой политики Кремля в отношении регионов, которая изначально выглядела как «технократически-силовая». В конце июля были назначены сразу четыре новых и.о. губернаторов — трое продолжающих линию выходцев из ФСО и ФСБ и первый условный «молодой технократ» Дмитрий Овсянников.
Вскоре в Калининградской области глава администрации сменился повторно, вместо установившего рекорд краткости руководства регионом силовика Е. Зиничева врио губернатора стал второй «молодой технократ» Антон Алиханов.
Именно с назначения Антона Алиханова в октябре 2016 года образ «молодого технократа» постепенно становится традиционным в СМИ как символическое обозначение новой политики подбора губернаторских кадров.
Хотя очевидно, что из всех последующих назначений 2017−2018 годов далеко не все были молодыми, и тем более не все были технократами (но в целом образ технократа как менеджера 30−50 лет, выходца из федеральных ведомств и корпораций, отражает основную массу назначений).
В реальности главной характеристикой назначенцев 2017—2018 годов является их чужеродность для регионов, куда их назначили. Под имиджевой оболочкой «молодого технократа» в большинстве случаев скрывается средних лет «варяг», до назначения работавший или в ином регионе, или в федеральном центре.
В январе-апреле 2017 года было назначено еще восемь новичков. Из них к «молодым технократам» явно относились трое. Иные назначенцы были либо старше, либо с явным опытом публичной политики.
Из-за особенностей законодательства назначенные в июле 2016 года губернаторы должны были идти на выборы только в сентябре 2017. На выборах было избрано 17 глав регионов.
Выборы 2019 как “головокружение от успехов”
9 сентября 2018 года прошли прямые выборы губернаторов в 22 регионах (плюс еще в четырёх — Дагестане, Ингушетии, Ненецком и Ямало-Ненецком АО главу региона избрали депутаты регионального парламента). В целом в 19 регионах из 26 губернаторы сменились досрочно.
В результате обновление до выборов охватывало 73% регионов, где проходят выборы, что является рекордом ротации губернаторского корпуса. Для сравнения — в 2013 году на этапе назначения выборов ротация составляла 50% идущих на выборы инкумбентов, в 2014 году — 39%, в 2015 году — 33%, в 2016 году — 55%, в 2017 году — 70% глав регионов, где проходили выборы.
«Молодыми» из этой группы можно считать 13 человек, из них чистые технократы лишь четыре. Остальные имиджево близкие им назначенцы этой же возрастной группы в реальности люди с явным публичным опытом. Еще 6 назначенцев этой волны существенно старше.
Значительная часть 19-ти «молодых» назначенцев 2017—2018 года имеет политический опыт, и в силу этого не могут полностью соответствовать образу «технократа», но при этом 12 из них являются фактическими «варягами», то есть де-факто людьми новыми для тех регионов, которыми их поставили руководить.
Не исключено, что решения о назначении «варягов» стали возможны после того, как результаты выборов 2017 года показали уверенную победу ранее назначенных вр.и.о. губернаторов, притом что те не были ранее публично известны. Фактически на фоне снижения конкуренции на выборах разницы в результатах между «старыми» и «новыми» губернаторами в голосовании не наблюдалось. Власть поняла, что может добиться избрания главой региона почти любого политика, и это повлияло на то, что федеральный центр счел возможным не учитывать мнение местных элит при назначении кандидатуры.
При этом социально-экономический кризис привел к резкому снижению рейтингов тех глав регионов (особенно хорошо известных), от которых никакого «нового чуда» и новых надежд избиратели явно не ждали. Технологически проще в таких условиях назначить неизвестного человека и протащить его через выборы на волне первоначальных позитивных ожиданий. Другой вопрос — что делать, когда эти ожидания неизбежно рано или поздно в большинстве случаев не оправдаются. Именно так и прошли выборы осени 2018 года, по итогам которых еще в 4 регионах сменились главы.
Из четырех провалившихся назначенцев трое оказались «старыми» губернаторами (то есть руководившими данными регионами от 5 до 9 лет), и лишь один входил в группу условных «технократов».
Вывод из этих провалов был сделан простой — менять губернаторов еще быстрее. После выборов сентября 2018 года, помимо названных регионов, сменились главы в Астраханской, Курганской, Курской, Липецкой областях, Кабардино-Балкарии и Башкортостане (где выборы и так ожидались в сентябре 2019 года), досрочно сменились губернаторы на Сахалине и в Забайкалье, где теперь предстоят досрочные выборы. Из этих восьми назначений варягами были уже шесть. В результате роста внутренних страхов Кремля начинается замена там, где нужно, и там, где не нужно.
На самом деле выборы осени 2018 года оказались не самыми успешными даже для «варягов”-новичков. Так, В. Томенко в Алтайском крае и А. Травников в Новосибирской области победили только благодаря отсутствию конкурентов от КПРФ.
Куда ведут кадровые перемены
Если все изложенное выше суммировать, то в результате всех названных назначений и избраний:
в 2016 году новые главы были избраны в 4 регионах;
в сентябре 2017 года было избрано 12 новых глав регионов Из них 4 стали врио еще в 2016, причем в одном в ходе подготовки к выборам врио сменился два раза;
после сентября 2017 до конца 2018 года было избрано и назначено 32 новых в 30 регионах. В Хакасии и Приморье смена произошла дважды, в Забайкалье ушла глава, пришедшая к власти лишь в 2016.
Итого за три года сменилось 49 руководителей в 45 регионах из 85 имеющихся в РФ. Калининград, Приморье, Хакасия и Забайкалье пережили двойную смену власти.
Таким образом, за последние два с половиной года региональная власть пережила самую жесткую кадровую ротацию за все правление Путина. Причины этого были в первую очередь политтехнологические, и не факт, что федеральный центр в погоне за сиюминутным имиджевым эффектом до конца осознает, к чему все это приведет в долгосрочной перспективе.
Вероятно, сейчас многие уже забыли, что одним из источников электоральных проблем «Единой России» на выборах в декабре 2011 года стали массовые замены губернаторов в 2009—2010 годах, когда новые назначенцы часто оказывались в конфликте с местными элитами и лишались опоры на неформальные сети коммуникации. Технократизм — вещь обоюдоострая. С одной стороны, для технократа, несомненно, выполнение инструкций из Москвы важнее, чем учет мнения местных элит и населения. С другой стороны, он не сможет рассчитывать на что-то большее от местных элит, чем «положено по инструкции». Но ведь тот же админресурс на выборах базируется в первую очередь на неформальных просьбах и обязательствах.
Показательно, что «электоральное чудо» Коми, которая при Вячеславе Гайзере из среднепротестного региона стала своеобразной «электоральной Чечней Российского Севера», кончилось ровно тогда, когда был снят Гайзер и под суд попала целая плеяда местных чиновников, включая бывшего главу республиканского избиркома. Сформированную при Гайзере систему круговой поруки федеральный центр разрушил сам, и теперь регион снова стал голосовать почти так же протестно, как до Гайзера. Восстановить электоральную управляемость никак не получается.
Другой яркий пример — пытаясь любой ценой спасти Олега Кожемяко от поражения на выборах в Приморье в декабре 2018, центр был вынужден фактически сам санкционировать отход от «технократического» стиля и разрешить строить кампанию Кожемяко на темах регионального патриотизма и оппонирования федеральной политике. В результате, если идти этим путем, попытка любой ценой добиваться избрания назначенцев и спасения репутации тех, кто их пролоббировал, может привести к тому, что федеральный центр в итоге потеряет больше, чем если бы на выборах победил договороспособный оппозиционер. На наших глазах систему начинает трясти, и борясь, как ей кажется, за статус кво, она сама перестает понимать, куда идет. Парадоксальным образом борьба за стабильность все равно ведет к дестабилизации.
Если посмотреть на происходившее за этот год и ранее, то фактически, опережая запрос на обновление региональных властей, федеральный центр во многом выступил в качестве катализатора смены элит по всем политическим уровням.
Попытка усилить процесс (например, новые замены губернаторов, лишь недавно избранных и имевших еще два-три года запаса времени) и провоцировать новые выборы даже там, где их можно было не проводить, ведет, во-первых, к эскалации кадровых перемен по принципу домино, а это влияет на систему управления, дестабилизируя ее и разрушая сложившиеся неформальные связи; во-вторых, к демонстрации того, что власть нервничает и суетится, усиливает чувство неуверенности как у элит, так и у граждан. Излишняя суета всегда воспринимается как признак слабости. В результате внутренняя турбулентность в системе растет, и это переносится на все ее звенья. Из игры на опережение получается самосбывающееся пророчество.