Евросоюз решил разобраться, на что Украина тратит донорскую помощь и заемные средства, полученные от европейских партнеров за последние восемь лет. Эксперты считают, что результаты аудита Европейской счетной палаты не пройдут для Украины бесследно, ожидая сокращения финансирования и ужесточение контроля со стороны Евросоюза.
По данным Европейской счетной палаты, за этот период наша страна получила 1,6 млрд евро в виде грантов и 3,4 млрд евро кредитов от международных банков. Львиная доля этих денег была направлена в Украину после Революции Достоинства на реформы в административном секторе, энергетике, в качестве макро-финансовой помощи и на борьбу с коррупцией.
Европейские аудиторы пришли к выводу, что достигнутые результаты реформ “остаются хрупкими”, а предоставленные средства расходуются не всегда эффективно. Поэтому они рекомендовали Еврокомиссии усилить контроль и мониторинг за финансированием украинских проектов, выделять деньги адресно и сформировать четкую стратегию помощи Украине.
Как страна расходует европейские деньги, и какими могут быть последствия проведенного аудита, выясняло РБК-Украина.
“Частичный эффект” и “хрупкий результат”
“Нестабильная политическая ситуация, проблемы в административном секторе и в законотворчестве снизили эффект от предоставленной Евросоюзом поддержки для Украины”, – говорится в отчете Европейской счетной палаты (European auditors court), опубликованном на сайте ведомства.
В отчете “Помощь ЕС Украине” речь идет о средствах, которые наша страна расходовала в 2007-2015 годах. За этот период Украина получила 1,6 млрд евро в виде грантов, и 3,4 млрд евро составили кредиты от европейских банков и финансовых организаций. Основную часть грантовых денег направили на бюджетную поддержку – 794 млн евро и на ядерную безопасность – 225 млн евро, а кредиты – на макро-финансовую помощь. Аудиторы отмечают, что львиная доля всех средств была выделена и освоена после марта 2014 года. В отчете говорится, что после Революции Достоинства “коммуникация между европейскими и украинскими институциями активизировалась”, а “политическая воля к проведению реформ возросла”.
Основное финансирование после Майдана для Украины составили займы Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и Европейского инвестиционного банка (ЕИБ) суммарно в 2,2 млрд евро. Свой отчет Европейская счетная палата готовила больше года. Для анализа использовались официальные документы, законодательные и нормативные акты Украины, интервью с украинскими и европейскими чиновниками. Данные аудиторы собирали и в ходе своего визита в Киев в марте 2015 года.
Одним из поводов для проведения проверки стала договоренность с Украиной о получении пакета европейской помощи с 2014 по 2020 годы на общую сумму в 11,2 млрд евро, из которых около 8 млрд евро должны составить кредиты ЕБРР и ЕИБ. “Евросоюз в 2014 году достаточно быстро предложил Украине помощь. – говорится в отчете Европейской счетной палаты. – Предоставлять эти средства Еврокомиссия была готова без предварительной стратегии их расходования, без учета финансово-экономических рисков и определения четких конечных результатов”. Для того, чтобы понять, насколько европейские деньги помогли Украине в проведении реформ, аудиторы сосредоточились на изменениях в трех направлениях: на результатах борьбы с коррупцией, административном и бюджетном секторе, а также на энергетике.
Общий вывод аудиторов можно назвать неутешительным: результаты реформ “остаются хрупкими”, а европейская помощь была “эффективной частично”. Итоги антикоррупционной реформы Евросоюзу “еще предстоит увидеть”, влияние олигархов на экономику, и в частности, на энергетический сектор, “все еще велико”, существует опасность “непрозрачной и нечестной приватизации госпредприятий”. Частая смена топ-менеджмента и управленцев среднего звена в министерствах и ведомствах “создает существенный риск для проведения реформ в целом”, а низкие зарплаты госслужащих – “потенциальные возможности для коррупции”.
Причины неэффективного расходования средств аудиторы нашли, как это ни странно, не в действиях Украины, а в требованиях европейских структур. Еврокомиссии они поставили на вид отсутствие согласованного четкого перечня приоритетных результатов реформ, которые Украина должна достичь в краткосрочной перспективе, выделение средств без анализа рисков и без сформированной конкретной стратегии помощи.
Проблемы у Евросоюза, по мнению аудиторов, также с мониторингом и оценкой промежуточных результатов, координацией с украинскими органами власти и другими донорами, а финансирование в большей степени направлено на “меры по предотвращению финансово-экономического коллапса”, нежели реформ.
“Быстрые выплаты не всегда ориентированы на конкретные результаты, – указывает в своем отчете Европейская счетная палата. – При финансировании соглашений по программам бюджетной поддержки, не всегда было ясно, в результате каких шагов и действий должен был достигаться прогресс”.
Работа над ошибками
Несмотря на то, что Украина продолжает “последовательную политику в проведении реформ”, аудиторы считают недостаточным уровень “политической воли и инициативы” со стороны украинских властей. Изменения в нашей стране происходят во многом благодаря постоянному давлению на украинские власти со стороны самих европейцев и гражданского общества. “Ограниченный прогресс в реформах и нежелание украинских властей выполнять условия программ по борьбе с коррупцией и изменениям в секторе госфинансов привели к тому, что подготовка к предоставлению дальнейшей финансовой помощи затягивается”, – отметили аудиторы.
Не оценили в Европе и то, что «украинское правительство девять месяцев блокировало антикоррупционный пакет законопроектов», в которых аудиторы нашли разночтения с европейским законодательством. Не в пользу Украины и “сорванные дедлайны и недостаточное количество консультаций с общественностью по проекту госбюджета”.
Но в Европейской счетной палате заметили и позитивные результаты. Больше всего достижений аудиторы видят в реформах энергетического сектора. К ним относятся принятие закона “О рынке природного газа”, нормы которого имплементируют в Украине Третий энергопакет, стратегия разделения НАК “Нафтогаз Украины” по видам деятельности и сокращение дефицита компании, рост тарифов на энергоресурсы. Одобряют в ЕС и налоговую реформу, “наведение порядка” в госзакупках, введение электронного администрирования НДС, повышение эффективности работы Счетной палаты, и, хоть и с некоторыми оговорками, усиление роли Антимонопольного комитета.
Исправлять ситуацию с неэффективным расходованием европейской помощи в Украине аудиторы рекомендуют Еврокомиссии “без промедления”. На работу над ошибками еврокомиссарам дали один год, рассказал Deutche Welle член Европейской счетной палаты Шабольч Фазаказ. После этого будет проведена повторная проверка.
По мнению аудиторов, Еврокомиссия должна усилить мониторинг за реализацией украинских проектов, ужесточить контроль и подходы к верификации результатов и сбору данных. “Как можно скорее” предстоит европейским институтам выработать общую стратегию помощи Украине, определить четкие параметры и критерии бюджетной поддержки и макро-финансовой помощи, прописать более конкретные цели, которые Украина должна достичь в результате реформ. Аудиторы советуют Еврокомиссии направлять финансирование адресно, на конкретные проекты, “соблюдать пропорцию между полученными результатами и быстротой оказания помощи”, а также “тесно работать с другими донорами, которые также предоставляют помощь Украине”.
Помощь уже не та
В Европейской комиссии на запрос РБК-Украина пока не ответили. Однако источник издания, знакомый с работой европейский структур, объяснил, что рекомендации аудиторов обязательны к исполнению. “Еврокомиссия сейчас изучает отчет, дальше предстоит процесс согласования, в том числе и с украинской стороной дальнейшей работы. В итоге это должно усилить эффективность европейского финансирования Украине”, – уточнил собеседник РБК-Украина.
Но, по его словам, подходы к предоставлению донорской помощи и кредитов Евросоюз уже поменял: “Этот отчет во многом написан по результатам визита аудиторов в Киев в марте прошлого года. С этого года подходы Евросоюза к предоставлению финансирования несколько изменились. Помощь стала более концентрированной на конкретных проектах, усилился промежуточный контроль, они сосредоточились на приоритетных направлениях, а именно: реформе энергетической отрасли, госсектора, системы публичных финансов и на борьбе с коррупцией, проведении внутреннего аудита органов власти. Так что помощь уже не та”.
В АП РБК-Украина пояснили, что до сих пор европейцы не очень активно финансировали реформы и «осторожничали» в предоставление помощи. “Европейские партнеры, по сути, только сейчас начали поддерживать нас в вопросах реформ, создавая команду поддержки, а до этого мы только вели с ними переговоры. И если посмотреть на опыт других стран, которые стремились в ЕС, например, Польша и Словакия, то уровень поддержки был для них гораздо больший. Например, 2 млрд евро – это только сумма субсидий для польского агросектора, а на момент входа в ЕС Польша за три года получила более 10 млрд евро. Так что для нас уровень помощи не такой уж огромный”, – поясняет замглавы АП, секретарь Нацсовета реформ Дмитрий Шимкив.
Европейские банки и международные финансовые организации (МФО) официально прокомментировать результаты аудита отказались. Неофициально их представители рассказывают, что украинским чиновникам в Киеве уже хватает опыта и образования грамотно составлять проектную документацию, чтобы привлечь европейский кредит. Но проблемы возникают с освоением средств и их расходованием.
“В украинских ведомствах уже появилась целая плеяда людей, которые говорят по-английски и грамотны в вопросах проектного менеджмента. Европейцы этому рады, думают, что с ними говорят на одном языке и сначала охотно выделяли средства. Но на этом построен у властей целый бизнес. В отчеты закладываются завышенные результаты, при проверке на местах выясняется, что часто деньги растрачены нецелевым образом, например, закуплено оборудование для госпредприятий, но не то, что нужно. При этом бизнес вообще практически перестал привлекать серьезные кредиты на развитие и инфраструктурные проекты, а МФО перестали зарабатывать в Украине и превратились в кнут для украинских властей”, – рассказал РБК-Украина сотрудник одного из европейских банков.
Пропадает запал
Основные проблемы украинских чиновников при работе с европейскими структурами связаны с несогласованностью действий между госведомствами, низким профессиональным уровнем при составлении стратегий расходования европейских средств. В регионах доноры сталкиваются с тем, что местные власти не в состоянии правильно подготовить пакет документов для предоставления помощи, с желанием “заработать на быстрых грантах”, ложными результатами в отчетах на основании выдуманных данных.
“Европейские партнеры контролируют целевое использование средств, но они не могут проконтролировать результаты любого проекта наперед, а также предвидеть, что может стать препятствием эффективного использования средств. Очень часто пишется определенный проект, ставятся заведомо завышенные KPI (ключевые показатели эффективности, – ред.), которые хотят видеть доноры. Они не достигаются по факту, но в отчетах указываются. Однако в реалии этих достижений не существует, и европейские партнеры выявляют это при внешнем аудите. Потом мы имеем неутешительные результаты”, – объяснил РБК-Украина менеджер группы “Антикоррупционная реформа” Реанимационного пакета реформ Александр Леменов.
“Выборка по кредитам, причем не только европейских, но и всех международных доноров – не более 40%. Получают заемные средства, например, на реконструкцию какого-то объекта или строительство инфраструктуры, а прозрачный тендер провести не могут и его выигрывает зачастую определенная компания. Европейцы это замечают, и приходится проводить процедуру снова. Это занимает время, а у доноров пропадает запал, они сокращают финансирование”, – рассказал РБК-Украина высокопоставленный источник в Кабмине.
Так, например, в декабре, Всемирный банк принял решение временно забрать из кредитного портфеля “Укравтодора” 220 млн долларов, которые предоставлялись на обновление дорожной инфраструктуры. По словам директора Всемирного банка по делам Беларуси, Молдовы и Украины Сату Кахконен, это вынужденный шаг, поскольку “сейчас деньги Всемирного банка не двигаются достаточно быстро, тем самым, утяжеляя страну экономически, и не освобождая место для поддержки новых проектов”.
Замглавы стратегической группы советников при Кабмине Павел Кухта считает, что проблемы с эффективным расходованием европейской помощи связаны не с коррупцией, а с низкой институциональной способностью госорганов в целом. “Очень тяжело проконтролировать эффективность консультационной и экспертной работы, на которую выделялись средства. Большое финансирование, как правило, выделяется на инвестпроекты в регионах. Эти проекты формирует местная власть, которая не умеет это делать правильно, ну умеет правильно и эффективно освоить эти средства. Сильно мешает Украине и отсутствие стратегических документов с европейскими партнерами, и мы сейчас как раз решаем эту проблему. Так, что отчет европейских аудиторов – не вердикт, а возможность улучшить нашу совместную работу”, – заверил он РБК-Украина.
Эксперт уточнил, что определяет политику и стратегию распределение средств Минэкономразвития, а основным реципиентом европейской помощи является Минрегион, который координирует финансирование проектов в регионах.
Заместитель министра регионального развития по вопросам евроинтеграции Роман Чупруненко рассказал, что ведомство получило два кредита от ЕИБ. “Один в 200 млн евро на строительство социальной инфраструктуры для временно-перемещенных лиц в Луганской, Донецкой, Харьковской, Запорожской и Днепропетровской областях и второй на 400 млн евро на развитие муниципальной инфраструктуры. По обоим займам у нас такая высокая выборка, что банк готов предоставить дополнительное финансирование”, – говорит чиновник.
По его словам, процедура контроля за расходованием средств достаточно жесткая. “Мы каждый шаг согласовываем с ЕИБ и без получения вердикта “no objection” (возражений нет, – ред.) ведомство ничего не делает, – уточнил Чупруненко. – Важно понимать, что донорскую, то есть безвозвратную помощь, министерство, как и все госорганы не получают в деньгах. Гранты выделяются только на экспертную помощь и техническую поддержку”.
В Администрации президента итоги аудита не считают негативными. По словам Дмитрия Шимкива, выводы Европейской счетной палаты – классическая формулировка. “Европейцы, как правило, контролируют проекты на первичном этапе и результаты, поэтому, если мы говорим о мониторинге, и я этот вопрос поднимал на Нацсовете реформ, необходим промежуточный анализ. Государственный анализ по расходованию и помощи, и кредитов проходит ежеквартально. Во многих проектах, необходим еженедельный и ежемесячный мониторинг, только жесткий контроль проекта может улучшить эффективность его выполнения”, – считает Шимкив.
Впрочем, в украинских ведомствах рекомендуют европейцам проверить работу своих украинских представительств. “Зачастую, проекты ведет украинский офис МФО или иностранной организации. Они предоставляют консультанта, который будет сопровождать реализацию вашего проекта от начала и до конца. Если это грант, например, то консультанты сами закладывают себе непомерные зарплаты – от 900 до 1500 долларов в день, вместо того, чтобы нанять профессиональных тренеров для украинских чиновников, проводят круглые столы с общественностью, а в отчетах, которые отправляют в хэдофисы пишут, что в результате мероприятий уровень коррупции снизился на 0,15%, а доверие к власти выросло на 2%. Разумеется, что эти данные – с потолка. Но проверить это все европейцам сложно. Так сами доноры здесь “распиливают” около 10-15% выделенных средств, украинские власти – до 70%”, – рассказал на условиях анонимности директор одного из крупнейших госпредприятий.
Так или иначе, но результаты аудита Европейской счетной палаты не пройдут для Украины бесследно, считают эксперты и уже ожидают сокращения финансирования и ужесточение контроля со стороны Евросоюза. “Последствия для Украины – это ужесточение контроля со стороны Евросоюза, и за каждую копейку придется отчитываться в два раза больше, нежели сейчас. Это должно оказать положительный эффект для нашей страны. Поскольку для органов власти это – шанс и возможность доказать высокий уровень политической воли к проведению эффективных реформ. Ведь не деньги и их предоставление должны быть стимулом к изменениям в стране, а желание и конкретные действия”, – считает Александр Леменов.
Мария Цатурян