Законопроект 3207-1, предполагающий передачу исполнительной власти общинам на уровне районов и областей, снова отложен. Предполагалось, что его обсуждением народные избранники займутся на предыдущей пленарной неделе, но парламентариям снова оказалось не до местного самоуправления.
Сейчас общины районов и областей по-прежнему устранены от управления финансовыми потоками: местные бюджеты фактически формирует и выполняет назначенный Киевом человек — губернатор или глава райадминистрации. Похоже, вчерашним борцам за права регионов из Кабмина ситуация видится совсем по-другому.
Униженные и зависимые
Евгений Кушнарев, заместитель главы фракции Партии регионов, экс-губернатор Харьковской области
Если мы ведем речь о децентрализации власти и возрождении полноценного регионального самоуправления, необходимо принять закон № 3207-1 и внести поправки в Конституцию Украины. Если этот закон будет проголосован большинством, мы изменим систему власти на уровне территорий — в областях и районах. Предполагается, что на районном уровне должности глав администраций будут ликвидированы, и будет создано полноценное самоуправление. Совет будет формировать свой исполком, который станет осуществлять под контролем районного совета всю исполнительную власть на территории района. На уровне области идет поиск комбинированной схемы, когда главам администраций перейдут контрольно-надзорные функции от имени государства, а советы также будут формировать исполкомы, управляющие жизнедеятельностью на территории областей. Я считаю, что это более устойчивая схема, потому что в таком случае мы снимем проблему противостояния между советами (которые сегодня уже формируются политическими силами) и государственными администрациями, куда, естественно, президент назначал тех, кто разделял его политическую позицию.
Также необходима последовательная передача прав и полномочий от центральных органов власти на места. Передача полномочий, в первую очередь, связана с бюджетной политикой. Сегодня огромные суммы, предназначенные для регионов, распределяются на центральном уровне. За этим механизмом стоит фактическое всевластие киевских чиновников по отношению к регионам. Я уже не говорю о широком поле для злоупотреблений, коррупции. Деньги должны передаваться в распоряжение регионов, которым нужно дать право самостоятельно определять, куда эти деньги направить. Нужно предусмотреть право органов местной власти оставлять в своем распоряжении как минимум половину суммы перевыполнения бюджета. У нас даже это право, которое должно стимулировать органы местной власти к увеличению сбора налогов, практически отобрано. Это делает зависимыми и даже униженными регионы и города. Традиционно местные бюджеты имеют в качестве серьезного источника доходов налог на недвижимость. Эти деньги потом распределяются через местные бюджеты на строительство дорог, освещение, уборку мусора и т.д. Понятно, что те, кто представлен в парламенте, должны будут платить эти налоги. Поэтому с их стороны особого рвения не наблюдается. Еще один источник пополнения местных бюджетов — земля. Сегодня на распределении городской земли сколачиваются огромные теневые состояния. Это двойной рынок, двойная бухгалтерия. Земля стоит копейки, эти копейки идут в бюджет. Реальная стоимость земли на порядки выше, разница оседает в карманах чиновников. Это колоссальное поле для коррупции и колоссальный резерв для наполнения местных бюджетов. Выход простой — земельные аукционы. Но нет законодательства, потому что оно невыгодно многим.
Еще одна важная проблема — переход на долгосрочные нормативы отчисления в местные бюджеты общегосударственных налогов. У нас каждый год меняется формула наполнения местных бюджетов. То такой процент от налога на прибыль, то другой процент от акциза, налога на добавленную стоимость передается в госбюджет. Это не позволяет местным органам власти осуществлять долгосрочное планирование. В странах, где уровень самоуправления высок, нормативы отчислений не меняются десятилетиями. Понятно, что в таких условиях можно не только планировать на год вперед, но и составлять полноценные планы на пятилетку, т.е. на весь срок полномочий избранного совета. Также необходимо найти оптимальную формулу регионального контроля над деятельностью правоохранительных органов. Сегодня они полностью выведены из компетенции и региональной власти, и органов местного самоуправления. На мой взгляд, должна быть разработана комбинированная схема. Я сторонник того, что часть функций органов милиции по охране общественного порядка должна перейти к муниципальной милиции и такая милиция должна быть в двойном подчинении. Попытки изменить эту ситуацию были, но никогда министр внутренних дел не хотел делиться властью: каждый стремился к еще большей централизации управления. Это МВД удалось. Сегодня начальники городских и областных управлений милиции назначаются министром без какого бы то ни было согласования с местными органами власти. А перед людьми за состояние общественного порядка отвечает местная власть.
Бюджет надо делать снизу
Валерий Хмельнюк, мэр Ильичевска
лавными препятствиями для развития местного самоуправления считаю отсутствие мотивации пополнения местных бюджетов, жесткую централизацию бюджетных потоков. То, что я скажу, никогда не будет реализовано, потому что государству придется менять свои функции. В идеале должно быть предельно просто: нам надо делать бюджет «снизу». Законом должны быть определены ставки получения доходов в местный бюджет: подоходный налог, земельные налоги, какая-то доля налога на прибыль, налог на недвижимость. К сожалению, происходит обратное — бюджеты формируются сверху на основании расходной части. Нам говорят: «Мы дадим вам денег столько-то. Так надо». Эти средства, как правило, предназначены для выполнения делегированных государством полномочий (около 20) — медицина, народное образование и т.д. Но не всегда деньги соответствуют этим функциям. Городские советы и их исполнительные органы стали кошельком для финансирования всех государственных учреждений. Других денег — для ремонта дорог, жилья, реконструкции мостов, кинотеатров — просто нет в природе. Тогда возникает вопрос — чем мы занимаемся? Если город дотационный, а таких у нас очень много, более 80%, его содержание рассчитывается по нормативам. Но надо, чтобы у недотационных городов не вымывали средства, которые они заработали.
Скажем, наш город седьмой по объемам изъятия средств из местного бюджета в государственный — после Харькова, Днепропетровска, Запорожья… У нас фактически забирают наши же доходы — изымают более 40%. Да, мы крупный донор страны. Хотя наши собственные доходы должны были бы остаться в местном бюджете. Нам дают процент, и мы — доноры — становимся в ряды тех, кто ищет деньги для собственных нужд города.
Проблема городов состоит в том, что у местной власти нет мотивации зарабатывать средства. Что город бедный, что богатый — все равно, чем больше мы заработаем, тем больше у нас заберут.
Я считаю, должно быть так. Сегодня основная составляющая доходной части местных бюджетов: подоходный налог, местные налоги и сборы, скажем, курортный сбор. В больших городах дорожный сбор и другие виды налогов что-то еще дают. А в городах нашего уровня с населением до 100 тысяч человек нет других налогов. Нет курортного налога, нет серьезных дорожных сборов. При этом расширить налоговую базу невозможно. Мы говорим, что можно было бы привлечь такие виды налогов, которые были когда-то — доля от акциза (от производства вина и ликероводочных изделий). Тогда был бы смысл иметь на своей территории табачную фабрику или фабрику по изготовлению ликероводочных изделий. Раньше все муниципалы к этому стремились. Сегодня это никому не надо. Был период (1995-1996 гг.), когда 5-6% от прибыли предприятий поступало в казну местного бюджета. Это не спасало, но побуждало стимулировать производство.
В нашем городе собирается около 1, 2 млрд. грн. таможенных сборов и пошлин. Город получает ноль. Нам говорят — это заслуга таможни. Мы говорим: нет, 60% из этой суммы «делает» город, развивая свои предприятия. Страшный пример — катастрофы. Предприятие платит экологические штрафы и другие отчисления. Два года назад 80% этих средств оставалось на территории, где произошла катастрофа, а 20% уходило в Киев. Теперь наоборот — 20% остается на месте, а 80% уходит в столицу. Это справедливо? Потом нам дают средства из Киева. Возьмем эти бессмысленные потоки денег — трансферты. Понятно, что государство должно контролировать расходование денег. Но оставляйте деньги в городских бюджетах на ремонт водоканалов, канализаций и т.д. Нет же, деньги все равно уходят в центр. И ходишь, падаешь на колени, авось с барского плеча что-нибудь дадут.
Каждый город имеет примерный расчет доходной и расходной части бюджета. Закладывается оплата учителям, медикам, статья на ремонты дорог, расходы на жилищно-коммунальное хозяйство. Вы где-то слышали, чтобы школы, больницы ремонтировали за бюджетные деньги? И не услышите, потому что там нет ни копейки денег на ремонт. Даже пяти пальцев будет много, чтобы перечислить источники пополнения местных бюджетов: подоходный налог, местные налоги и сборы, дорожный сбор, земельный налог. «Выпадает» акцизный сбор, налог на прибыль. Здесь совместными усилиями можно подтягивать и территорию, и страну. 5% налога на прибыль оставили бы в местных бюджетах, а 95% ушло бы в Киев. Я сторонник фиксированной системы налогов. Условно говоря, если город заработал 200 млн., а потратил 100 млн. на собственные нужды, оставьте ему 15% от собранного сверх плана, и не спрашивайте, куда мы их потратим. В городах дыр столь много, что всегда найдется, на что потратить деньги. Мы уже 15 лет не тратим ни на ремонт крыш, ни на ремонт подвалов и т.д. Этого не делается, потому что каждый год меняется правительство и параметры бюджета. Передавать полномочия нужно вместе с финансами: нельзя передать ответственность и не дать денег. Сегодня нас так «перепеленали», что шага нельзя сделать. Все проходит через систему казначейства, все трижды перепроверяется.
Ограничение полномочий губернаторов — это очень серьезный шаг. В стране надо убрать двоевластие. Нужно вернуть понятие «исполнительные органы власти» на уровень районов и областей и поставить точку. Совет должен выбирать председателя и формировать исполком. Если это произойдет, в стране будет порядок. А чтобы на местах остались «глаза» и «уши» Президента, надо сделать как в Греции и Турции, где губернаторы имеют небольшой штат и следят за соблюдением закона на территории провинции или области. Тогда и будет единство управления. По представлению премьер-министра или президента можно договориться и в любой момент переизбрать руководство области. Так было всегда. Не надо, чтобы губернатор был отдельно, председатель совета отдельно. Зачем в одном здании сталкивать лбами две ветви власти? При президентстве Леонида Кравчука в 1994 г. одновременно с президентскими выборами избирали губернаторов. Тогда появились независимые и свободные губернаторы. Леонид Кучма похоронил независимость губернаторов, отменил их выборность. Губернаторов надо убеждать. Они должны стать сподвижниками, сторонниками политической линии лидеров государства. Тогда все будет в порядке. И не надо делить (президенту и премьеру.— Ред.), чей губернатор. Надо просто «потерять» этого губернатора и загрузить его работой, поставить под двойной контроль. Во-первых, под контроль горожан региона, в котором он работает, а во-вторых, — под президентско-правительственный контроль. И никуда он не денется.
Новых налогов не будет
Николай Азаров, первый вице-премьер министр, министр финансов Украины
В 2007 году мы приступим к проведению реформы самоуправления. Уже в следующем году местные бюджеты будут полностью сбалансированы и значительно увеличены. Я считаю, что бюджетная политика прошлых лет была абсолютно неоправданной: увеличение зарплаты не компенсировалось ростом местных бюджетов. Что произошло в результате? У нас существуют очень серьезные проблемы по местным бюджетам, связанные как с выплатой заработной платы, так и с финансированием расходов на жилищно-коммунальные и другие услуги. Мы намерены исправить эту ситуацию. Поэтому в 2007 году ресурсов, заложенных в местных бюджетах, будет достаточно, чтобы профинансировать все расходы на весь год. Никаких увеличений налогов и введения новых налогов бюджет следующего года не предусматривает. Напротив, мы предусматриваем по целому ряду позиций снижение налогового давления. Свидетельством этого является сокращение доли ВВП, которая перераспределяется через бюджет.
Не в финансовых ресурсах дело
Владимир Рыбак, вице-премьер-министр Украины, министр строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства
Вторым этапом политреформы является расширение полномочий местных органов власти. Необходимо принятие соответствующего закона. Сегодня надо идти на децентрализацию в системе управления, децентрализацию финансового управления и расширять права органов самоуправления, чтобы они имели не только ответственность перед людьми, но и соответствующие права. Нельзя рассматривать вопрос о реформе самоуправления как уступку центром финансовых ресурсов в пользу регионов. Доля средств органов самоуправления в консолидированном бюджете Украины на 2006 г. составляет лишь 40%. Формируя бюджет на 2007 г., мы увеличиваем эту долю до 43%. Это мало, но реально. Считаю, что эта доля должна составить хотя бы 60%. В контексте расширения налоговой базы для пополнения местных бюджетов скажу, что необходимо пересмотреть базу местных налогов и сборов. В каждом регионе есть свои особенности. Вопрос пересмотра базы местных налогов изучается.
Будут бунты
Андрей Ермолаев, директор центра социальных исследований «София»
Мы знаем об интересах российских компаний к украинскому ЖКХ, они приходят и просто вышибают наших. На старте реформы самоуправления мы должны иметь хороший задел — конкурентоспособную собственность. Это очень важно. Мы планируем провести политреформу, в ходе которой намерены дать местному самоуправлению исполнительные структуры, достойные бюджеты. Общины возьмут эти полномочия, а нечем будет «рулить» (объекты ЖКХ будут приватизированы). Денег в регионах также недостаточно для обеспечения управления. У нас фактически начнется цепь бунтов и скандалов, связанных с самоуправлением, которое окажется ограбленным накануне политреформы. А представьте себе, что будет происходить в Крыму. Не нужно печатать карт, где Крым является частью Турции, не нужно будоражить народ угрозами. Достаточно завести пару-тройку фондов и этой зимой скупить инфраструктуру городов, где начнет все вымерзать. Эти методы на порядок эффективней, чем любые войны. Последствия могут быть более чем серьезными.