Хочу остановиться подробнее на вопросе крайне неудовлетворительной, неэффективной реализации государственных и отраслевых программ.
Уже стало своеобразным ноу-хау, когда каждый чиновник высокого ранга, едва лишь получив рычаги управления, первейшей своей обязанностью считает разработку всяческих новых концепций и целевых программ. При этом последние составляются на такую долгосрочную перспективу, что сразу становится понятным и уровень их эффективности и, главное, ответственности. Лишь в сфере транспорта и дорожного хозяйства их насчитывается около двух десятков. Среди них концепции и Государственные программы: развития транспортно-дорожного комплекса Украины на среднесрочный период и до 2020 г.; реформирования железнодорожного транспорта Украины до 2015 г.; развития городского электротранспорта на 2006-2015 гг.; развития аэропорта «Борисполь» на 2007-2020 гг.; обеспечения безопасности движения на автодорогах, улицах городов и населенных пунктов, железнодорожных переездах на 2003-2007 гг.; строительства и развития метрополитенов на 2006-2010 гг.; развития национальной сети международных транспортных коридоров в Украине на 2006-2010 гг. и т.д. и т.п.
Как правило, такие программы весьма оптимистичны, но не подкрепляются необходимыми финансовыми ресурсами. В них не выписан жесткий контроль за своевременным и качественным выполнением организационно-правовых, экономических и технико-технологических мероприятий, которые бы обеспечивали развитие отрасли в тесном объединении с процессами, происходящими в мировой и отечественной экономике. Практически не предусмотрено реформирование системы подготовки кадров массовых рабочих профессий с привлечением профессиональных ведомственных учебных заведений. Таким образом, существующие программы ежегодно переделываются, дополняются, уточняются, но эффективность от этого очень низкая, о чем свидетельствует нынешнее состояние экономики вообще и транспортной отрасли в частности.
Электровоз и ныне там
Например, с целью обеспечения железных дорог Украины электровозами собственного производства в 1996 г. правительство приняло соответствующую программу, предусматривающую создание промышленности транспортного машиностроения с привлечением мощностей ряда предприятий Минтранссвязи и Минпромполитики. Но в результате срыва сроков строительства электровозов программа осталась нереализованной. Основной причиной стало отсутствие коллегиальных проектных решений с привлечением лучших научных работников и специалистов. Исследовательские образцы были изготовлены на довольно низком техническом уровне, неотвечали современным требованиям и не учитывали достижений отечественной науки и техники.
Кроме этих факторов можно назвать множество других объективных, а в большинстве случаев — субъективных причин, продолжающих отрицательно влиять на развитие современной транспортной системы и дорожного хозяйства страны. Так, например, Изюмский тепловозоремонтный завод, по праву занимавший ведущее место среди других предприятий по ремонту тепловозов в Министерстве путей сообщения СССР, сегодня практически простаивает, в то время как транспортному машиностроению Украины не хватает производственных площадей и рабочих.
Другим примером является когда-то одно из наибольших в Союзе Черноморское морское пароходство, от которого остались лишь инфраструктура и бренд. Остатки морских судов ЧМП заканчивают свой срок плавания в офшорных зонах далеко за пределами Украины. Не лучшая судьба постигла другие два пароходства Украины. Бывшее государственное Азовское морское пароходство было доведено по отработанным схемам до жалкого состояния и приватизировано. Такая же судьба, наверное, уготована ОАО «Украинское дунайское пароходство», имеющему на сегодня больше 600 судов, но при этом их средний возраст составляет в среднем 30 лет, а изнашивание хозяйственного комплекса достигает больше 75%.
Углубленно идем ко дну
Доведено до банкротства крупнейшее украинское специализированное дноуглубительное предприятие Черноморско-Азовское производственно-эксплуатационное управление морских путей («Чоразморшлях»). Кредиторские долги на конец 2006 г. достигали 74 млн. грн. и почти на 2,5 млн. грн. превышали его балансовую стоимость. Преобладающее количество из почти четырех десятков единиц флота нуждается в ремонте или списании по возрасту. Средств на ремонт судов и на зарплату работникам не хватает. Такая же угроза нависла над другим государственным специализированным дноуглубительным предприятием «Устьдунайводшлях», у которого большинство из двух десятков судов имеет просроченные эксплуатационные документы и нуждается в ремонте, на который также нет средств. Если не принять срочные меры, то ниша этого довольно рентабельного вида работ (до 300 млн. грн. в год) будет очень быстро занята западными дноуглубительными компаниями. Но их услуги обойдутся государству в два-три раза дороже, а работники отечественных предприятий останутся без работы.
На сегодня флот Украины насчитывает более 3 тыс. судов разных форм собственности. Мощнейшими судоходными компаниями, имеющими статус украинского национального перевозчика, являются АСК «Укрречфлот», СК «Укрфері» и ОАО «УДП», насчитывающие более 800 судов. Объем перевозок грузов в 2005 г. составил 7,8 млн. т, в 2006 г. — 6,9 млн. т,, или на 11,3 % меньше, чем в предыдущем. Пассажиров в 2005 г. перевезли 4,7 млн. человек, в 2006 г. — 5, 04 млн., что на 6,9 % больше, чем в 2005 г.
Переработка грузов осуществляется в 18 морских торговых портах. В 2005 г. переработано 109 млн. т, в 2006 г. — 112,6 млн. т, но при этом четверть портов стали убыточными, а почти половина из них получили доходы, меньшие, чем в 2005 г.
За 15 лет независимости судьбой морского транспорта в Украине практически никто не занимался, и если государство заинтересовано в восстановлении когда-то довольно крепких позиций морехозяйственного комплекса, необходимо:
во-первых, учитывая, что грузовой и пассажирский флот в результате износа становится все менее пригодным к эксплуатации, а, с точки зрения безопасности плавания, представляет собой угрозу для жизни людей, необходимо его восстановление и, соответственно, возрождение отечественного судостроения и коренное реформирование отрасли;
во-вторых: для осуществления такого реформирования необходима государственная протекционистская политика и бюджетное использование средств;
в-третьих: Минтранссвязи должно перекрыть воздух тем теневым коррупционным схемам, которые разваливают пароходства, доводят до банкротства порты, терминалы, предприятия, и разработать действенную, прозрачную программу по обеспечению инвестиционной привлекательности отрасли.
Скоро взлетим на воздух
Аналогичные проблемы присущи и воздушному транспорту. Авиаперевозки осуществляют почти четыре десятка отечественных авиакомпаний. Ведущие перевозчики: «Международные авиалинии Украины», «Аэросвит», «Донбасс-Аэро», «Украинские средиземноморские авиалинии». В 2006 г. перевезено 4,3 млн. пассажиров. Тринадцать отечественных компаний осуществили 30 тыс. рейсов. В Украину в 2006 г. летали 49 авиакомпаний из 29 стран мира.
Отечественный авиапром и авиация страдают от многочисленных структурных и организационных перестроек. Отраслевые органы управления реформируются с каждым новым приходом или изменением руководства центральных органов управления. Предприятия укрупняются, ликвидируются или реанимируются, принимаются планы их реконструкции и развития, обновления и модернизации основных фондов, внедрения новейших технологий. Создаются новые предприятия, концерны, корпорации, холдинги и другие структуры, цель которых — коренным образом улучшить, изменить и т.д. и т.п. Эти популистские действия имеют почти нулевую и даже отрицательную эффективность. Высокие цели и задачи из года в год остаются на бумаге нереализованными.
Как пример можно привести многолетнюю суету вокруг вопроса реконструкции Бориспольского аэропорта, когда практически ежегодно (а в 2006 г. — дважды) органы управления авиацией реорганизуются, при этом изменяются их название, статус, подчинение, функции и т.п. Недавно созданную авиастроительную корпорацию «Антонов» уже планируют ликвидировать как не оправдавшую надежд и создать новую структуру — ГАК «Авиация Украины». О какой же эффективной работе при этом можно вести речь. Недаром за полтора года государство не продало ни одного самолета. Такое состояние дел приводит к оттоку специалистов, высококвалифицированных профессиональных работников. Государство слабо заботится о воспитании новых поколений авиастроителей, диспетчеров, летчиков и это при наличии профильных вузов, способных подготовить достаточное количество соответствующих специалистов.
Что надо делать
Такое состояние дел обусловлено и недостаточно эффективной, устаревшей, временами оторванной от реалий настоящего законодательной и нормативно-правовой базой, регламентирующей его деятельность. Законы большей частью принимались еще в те времена, когда существовала единая форма собственности — государственная ( Воздушный кодекс Украины — 1993 г., закон Украины «О транспорте» — 1994 г., Кодекс торгового мореплавания Украины — 1995 г., закон Украины «О железнодорожном транспорте» — 1999 г. и т.п.). Понятно, что эти и другие аналогичные законы, несмотря на то, что эпизодически в них вносятся какие-то поправки, дополнения и т.п., морально устарели и не отвечают изменениям, происходящим в экономике страны. Законодательная и нормативно-правовая база не унифицирована и практически не адаптирована к международно-правовым нормам и стандартам. В ней часто отсутствуют нормы по защите и поддержке отечественных транспортных предприятий и предпринимателей на внешних рынках в случаях, когда международные организации или правительства иностранных государств вводят другие, более жесткие требования относительно транспортной деятельности. Вследствие недостаточного развития нормативно-правовой базы в транспортной отрасли сохраняется довольно низкий потенциал и чрезмерная изношенность технических средств и оборудования, возрастает отрицательное влияние деятельности транспорта на окружающую природную среду и здоровье людей, ухудшается безопасность движения, не создаются условия для повышения уровня информатизации транспортных процессов и информационного взаимодействия транспорта с другими сферами экономики.
Особую тревогу вызывает крайне неудовлетворительное правовое обеспечение колесного транспорта и автодорожного хозяйства. На протяжении 15 лет так и не разделены полномочия между Минтрансом, облгосадминистрациями и Государственной администрацией автомобильных дорог Украины, что отрицательно влияет на эффективность государственной политики по надлежащему обеспечению состояния автомобильных дорог.
Необходимо внедрить международные стандарты в части требований к техническому состоянию и экологическим показателям автотранспорта, ужесточить законодательные требования за нарушение правил дорожного движения и совершение дорожно-транспортных происшествий, приняв за основу штрафных санкций не налогооблагаемый минимум, а минимальный прожиточный минимум. Требуют дальнейшего совершенствования также вопросы: ответственности за техническое состояние автотранспорта, автомобильных дорог (независимо от их категорий и назначения); правового обеспечения международных перевозок в части налогообложения; приобретения подвижного состава и обеспечения горюче-смазочными материалами; перевозок пассажиров в сельской местности и особенно в малозаселенных районах.
Отсюда вывод: транспортная нормативно-правовая база нуждается в усовершенствовании путем разработки новых и пересмотра действующих законодательных и нормативно-правовых актов, которые предусматривали бы одинаковые подходы к регулированию правоотношений функционирования предприятий отрасли разных форм собственности, устанавливали бы правовые, экономические и организационные основы их деятельности и учитывали бы нынешние тенденции интегрирования отечественного транспортно-дорожного комплекса в европейскую транспортную систему.